II SA/Bd 210/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. sprawy ze skargi Anny S. i Zbigniewa S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę Decyzją nr [...], znak [...] [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G., działając z urzędu, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071) oraz art. 49 b ust.1 i 3, art. 81 ust.1 i 4 , art. 83 ust. 1 , ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity - Dz.U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm.) orzekł o rozbiórce samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej wraz z wiatą drewnianą i znajdującego się na działce nr [...] w N. gm. Ł., należącej do Anny i Zbigniewa S., obciążając tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, iż dokonana kontrola na działce nr [...] w N., gm. Ł. wykazała wybudowanie w 1999 roku budynku gospodarczego wraz z wiatą o powierzchni zabudowy około 10, 00 m2. Zamiar budowy przedmiotowego obiektu nie został zgłoszony do odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanego, który był organem właściwym w sprawach przyjmowania zgłoszeń robót budowlanych i wydawania pozwoleń na budowę, przez co dopuszczono się samowoli budowlanej. W związku z tym organ nadzoru budowlanego, postępując zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wydał w dniu [...] 2005 r. postanowienie nr [...], mocą którego nałożono na inwestorów obiektu obowiązki, których spełnienie umożliwiłoby legalizację samowoli budowlanej. Pomimo upływu wyznaczonego 30 - dniowego terminu inwestorzy - Anna i Zbigniew S. nie spełnili nałożonych w postanowieniu obowiązków, w związku z czym na podst. art. 49 b ust. 1 w związku z art. 49 b ust. 3 postanowiono o rozbiórce. W odwołaniu od powyższej decyzji Anna i Zbigniew S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając wydanie jej z naruszeniem prawa i bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem odwołujących organ I instancji pomimo stwierdzenia wykorzystywania przedmiotowego budynku na cele rolnicze nie wziął tego faktu pod uwagę, wobec istniejących unormowań prawnych pozwalających na znacznie większe możliwości wykorzystywania nieruchomości rolnej, bez konieczności uzyskiwania pozwoleń, czy zawiadomień organów budowlanych. Ponadto zarzucono nieprawidłową klasyfikację przedmiotowego obiektu jako "budynku gospodarczego" podczas gdy, zdaniem odwołujących, obiekt ten nie ma fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem co wskazywałoby na zaliczenie go do kategorii tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 5 przywołanej ustawy - Prawo budowlane. Odwołujący podnoszą w związku z tym, że błędnie ustalony stan faktyczny sprawy skutkował niedopuszczalnym rozstrzygnięciem zmierzającym do legalizacji wykonanej już w 1999 r. inwestycji a następnie rozbiórki. Zgłoszony też został zarzut zastosowania niewłaściwych przepisów pod względem czasowym, uwzględniającym okoliczność wzniesienia obiektu w 1999 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] 2006 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji stwierdzając, iż jego postępowanie było właściwe. W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] 2005 r. i wykonanej dokumentacji fotograficznej, w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym. W związku z tym, nie można rzeczonego obiektu budowlanego traktować jako obiektu tymczasowego, ponieważ obiekt ten został pobudowany w 1999 r., a czas wykorzystania tymczasowego obiektu budowlanego nie powinien przekraczać 120 dni. Budowa obiektu tymczasowego również podlega zgłoszeniu do właściwego organu, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 - Prawa budowlanego. Organ potwierdził też, że rzeczony obiekt jest budynkiem gospodarczym, przeznaczonym do przechowywania siana i jako laki podlegał, przed jego wybudowaniem, koniecznemu, wymaganemu przez przepisy prawa obowiązkowi zgłoszeniu do właściwego organu, czego inwestorzy nie dopełnili. Właściwie zatem organ I instancji wszczął postępowanie i podjął działania zmierzające do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego, ale skarżący nie wykonali nałożonego na nich obowiązku przedłożenia nakazanych przepisami prawa dokumentów. Jeżeli zaś chodzi o zastosowanie właściwych w czasie przepisów wyjaśniono, że z uwagi na okres popełnienia przez inwestorów ewidentnej samowoli budowlanej w 1999 r, sprawa została rozpatrzona o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., w wersji obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Uznany został zarzut dotyczący postępowania przed organem pierwszej instancji, który niewłaściwie postanowieniem z dnia [...] 2005 r. wstrzymał roboty budowlane, ponieważ takie roboty nie były już prowadzone, ale jednocześnie stwierdzono, że to uchybienie nie ma żadnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Anna i Zbigniew S. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji jako wadliwych. Skarżący ponownie nie zgadzają się z kwalifikacją obiektu jako obiektu gospodarczego, ponieważ nie spełnia on przesłanek charakteryzujących taki obiekt, zawartych wart. 3 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Sporność stanowisk stron co do charakteru przedmiotowego obiektu winna być, zdaniem skarżących, rozstrzygnięta poprzez wykonanie ekspertyzy właściwego specjalisty (biegłego). Ponadto skarżący wywodzą, że posadowienie obiektu na nieruchomości rolnej, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego powoduje, iż nie podlega on restrykcjom prawa budowlanego, w szczególności co do pozwolenia na budowę czy zgłoszenia budowlanego. Zdaniem skarżących wynikające z ustawy - Prawo budowlane obowiązki związane z procesem budowlanym, ograniczają racjonalne użytkowanie nieruchomości rolnej, stanowiąc przez to naruszenie właściwych przepisów Kodeksu cywilnego i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujących ochronę prawa własności. Podniesiono w końcu brak jakiegokolwiek związku pomiędzy przeprowadzonym postępowaniem naprawczym (mającym doprowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej) z postępowaniem o nakazanie rozbiórki, bowiem w tym ostatnim postępowaniu winno się od początku sprawy, "nawet jeżeli wcześniej były przedmiotem innego postępowania". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznając brak nowych okoliczności oraz nietrafność podniesionych zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny potwierdzony został fakt samowolnego wybudowania obiektu budowlanego posadowionego na płycie betonowej pełniącej funkcje zarówno fundamentu jak i posadzki, której to okoliczności je trzeba potwierdzać analizą z opinii biegłego. Wskazano też na definicję pojęcia "wiata" zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316), zgodnie z którą "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dla właściwego zrozumienia rozstrzygnięcia Sądu podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 49 b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, iż w wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] 2005 r. na działce nr [...] w N. gm. Ł., należącej do Anny i Zbigniewa S. ujawniono wzniesienie w 1999 r. budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej wraz z wiatą drewnianą o pow. ok. 10, 00 m². O ile jednak sam fakt wzniesienia określonych konstrukcji pozostał bezsporny, to sprzeczne opinie i wnioski skarżących i organów nadzoru budowlanego dotyczyły charakteru wybudowanych obiektów. Reprezentowane przez skarżących stanowisko całkowicie zaprzeczające zaliczeniu wzniesionego obiektu do kategorii budynku gospodarczego nie zasługuje, zdaniem Sądu na uwzględnienie. Posadowienie obiektu na betonowej płycie, spełniającej jednocześnie rolę fundamentu i posadzki przesądza o trwałości jego związania z podłożem. Wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, w przypadku tak charakterystycznego obiektu jakim jest wiata, zgodnie z §1 określającym pojęcia podstawowe - nie jest konieczne, ponieważ jest to szczególny rodzaj budynku, który stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Charakter wzniesionego obiektu od strony funkcjonalnej potwierdzony został przez samych skarżących, którzy wskazują na jego gospodarcze przeznaczenie. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 ppkt a ustawy - Prawo budowlane okoliczność wzniesienia obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej m.in. w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m ², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m - nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak jak stanowi przepis art. 30 ust.1pkt1zgłoszeniawłaściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa wart. 29 ust. 1 pkt 1 - 3, pkt 5 - 19 i pkt 21. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, zamiar budowy przedmiotowego obiektu nie został zgłoszony do odpowiedniego organu administracji architektoniczno budowlanego, który był organem właściwym w sprawach przyjmowania zgłoszeń robót budowlanych i wydawania pozwoleń na budowę, co w konsekwencji pozwoliło stwierdzić, iż doszło do samowoli budowlanej. Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego I instancji, powołując się na regulację zawartą w przepisie art. 49 b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wszczął tryb naprawczy umożliwiający legalizację samowoli budowlanej. Cyt. przepis wskazuje bowiem sytuacje, kiedy możliwe jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Legalizacja jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Tak więc budowa, która ma być zalegalizowana, musi być zgodna albo z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo - w przypadku jego braku - z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zalegalizowania obiektu skarżący zostali wezwani na mocy postanowienia z [...] 2005 r. nr [...] do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót wraz opisem i oceną zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi oraz z opinią stwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania w aktualnym stanie, wykonaną przez osobę uprawnioną; projektu planu zagospodarowania terenu działki sporządzonego na aktualnym podkładzie geodezyjnym w skali 1 :500, wykonanego przez osobę uprawnioną; zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, tj. [...] 2005 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak zainteresowania ze strony zobowiązanych dla zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu gospodarczego, spowodował konieczność zastosowania normy prawnej przewidzianej przez art. 49 b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazującej dokonanie w takim przypadku rozbiórki. Nie znajduje również uzasadnienia pogląd skarżących dopuszczający wyłączenie obiektów budowlanych przeznaczonych do celów produkcji rolnej spod ogólnego reżimu obowiązków wynikających dla inwestorów na mocy unormowań ustawy – Prawo budowlane. Ustawa ta nie przewiduje w żadnym z jej przepisów przedmiotowego wyłączenia zakresu jej obowiązywania. Zgodnie bowiem z ogólna normą zawartą wart. 28 ust. 1 cyt. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 30 określających sytuacje pewnego odformalizowania postępowania poprzez posłużenie się instytucją zgłoszenia budowlanego. Tak więc bez względu na to, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wystarczającym jest dokonanie zgłoszenia prac budowlanych - w każdym przypadku istnieje obowiązek podjęcia określonych czynności formalnych, poprzedzających faktyczne rozpoczęcie realizacji inwestycji. Racjonalne użytkowanie nieruchomości rolnej nie polega więc na ignorancji obowiązujących przepisów prawa, ponieważ skutek takiego podejścia jest dokładnie odwrotny - zamiast funkcjonującego, zalegalizowanego budynku gospodarczego, powstała konieczność jego rozbiórki. Nie sposób wobec tego upraszczać sytuacji, jakoby nakazanie rozbiórki stanowiło niedopuszczalną ingerencję w przysługujące prawo własności, korzystające ze szczególnej ochrony ustawowej. O ile bowiem zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, to jednak zakres tego bądź co bądź najpełniejszego prawa do korzystania z rzeczy doznaje istotnego ograniczenia w postaci: granic określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Prawo własności nie jest więc prawem absolutnym, a korzystanie z niego wymaga dostosowania swoich działań do reguł i norm wynikających z obowiązującego porządku prawnego. Należy też podkreślić, że przewidziane przepisem art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie naprawcze, pozwalające uniknąć sankcji prawnej w postaci rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, nie jest odrębnym postępowaniem wobec ogólnego trybu postępowania w takich sprawach, określonego w ust. 1 art. 49 b cyt. ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie ma tu dwóch postępowań w sprawie konsekwencji nielegalnego wybudowania obiektu, lecz istnieje w określonych przypadkach możliwość alternatywnego rozwiązania sprawy w drodze konwalidacji czynności prawnej, przy czym skutek ten zależy od woli podmiotu zobowiązanego do dokonania określonych prawem czynności. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).