II SA/Bd 214/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "K." w T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2006 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "K." w T. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. kwotę 551 (pięćset pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 214/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. na podstawie art. 104 § 1, art. 61 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.), jak również art. 83 ust. 1 oraz art. 54 i art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn. zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie trzech lokali mieszkalnych powstałych po adaptacji poddasza budynku położonego w T. przy ul. [...], przyjętych do użytkowania na podstawie zgłoszeń potwierdzonych zaświadczeniami: [...] z dnia [...] 1997; [...] oraz z dnia [...] 1997 [...] z dnia [...] 1999r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 59 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i stwierdził, iż wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "K." nie może zostać uznany za podstawę do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ponadto, w ocenie organu, nie można także wszcząć postępowania z urzędu, gdyż trzy wymienione lokale mieszkalne powstałe po adaptacji poddasza budynku przyjęto do użytkowania na podstawie zgłoszeń, a do wymienionych zaświadczeń nie złożono sprzeciwów, w związku z czym stały się one ostateczne. W złożonym odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa "K." podniosła, iż od początku realizacji zadania inwestycyjnego polegającego na adaptacji części poddasza na lokale mieszkalne była właścicielem placu budowy, jako części nieruchomości wspólnej. Wskazała, że inwestor występując o pozwolenie na budowę nie uzyskał prawa dysponowania nieruchomością na cele inwestycyjne, a zajmował się jedynie wówczas administrowaniem nieruchomością wspólną. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 424/97 z dnia 22 grudnia 1998r. uchylające pozwolenie na budowę wspólnota wskazała, że budowę kontynuowano i przyjęto bez zastrzeżeń zgłoszenia lokali do użytkowania. Podniosła również, że postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 424/97 z dnia 5 czerwca 1997r. stwierdzono, iż nastąpiło z mocy prawa wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem budowa nie powinna być kontynuowana. Tym samym nie powinny być również przyjmowane zgłoszenia lokali do użytkowania, co zdaniem wspólnoty stanowiło rażące łamanie prawa. Strona skarżąca wskazała również, że inwestor- Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w T.- wystąpił o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie lokali powstałych na skutek adaptacji części poddasza budynku, jednakże postępowania w tej sprawie nie przeprowadzono, a jedynie przyjęto zgłoszenie do użytkowania tych lokali. Zatem zdaniem Wspólnoty ma ona interes faktyczny i prawny w tym, aby to postępowanie zostało przeprowadzone, gdyż wówczas brałaby w nim udział, jako podmiot będący "właścicielem" placu budowy. Przeprowadzenie przedmiotowego postępowania pozwoliłoby zarządowi wspólnoty jako podmiotowi zarządzającemu częściami wspólnymi nieruchomości na uzyskanie kompletu dokumentów, o których mowa w art. 57 Prawa budowlanego, a także na wyegzekwowanie od inwestora doprowadzenia zniszczonej części nieruchomości wspólnej do właściwego stanu. Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji usankcjonował pozaprawne działanie Urzędu Miasta T., który przyjął zgłoszenia do użytkowania bez uwag, nie informując wówczas nawet wspólnoty jako właściciela. Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, iż powołany przez organ I instancji art. 61 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia w postaci odmowy wszczęcia postępowania, wobec czego decyzja wydana w oparciu o wymieniony przepis, obarczona jest wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił także, iż zgodnie z treścią art. 61 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Bezspornym jest fakt, że wspólnota nim nie jest, a skoro tak, to wniosek winien był zostać potraktowany jako bezprzedmiotowy i postępowanie przed organem I instancji umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wspólnota Mieszkaniowa "K." w T. zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu nie uwzględnienie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, jak również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 22 grudnia 1998r. Ponadto postawiła zarzut dotyczący pominięcia istotnych interesów strony skarżącej w zakresie bezpieczeństwa mieszkańców budynku Wspólnoty Mieszkaniowej "K.". Wskazała także na nie ustosunkowanie się do wysuniętych merytorycznych argumentów, analogicznie jak to uczynił organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, iż zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej, w trybie doręczenia zastępczego, zgodnie z procedurą zawartą w art. 44 § 2 Kpa. Niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego, została ona złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. W odniesieniu do wysuwanych zarzutów podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie znajduje podstaw w dyspozycji art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji może nastąpić tylko w przypadku, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty lub nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. III SA 2225/01 Biul.Skarb. 2003/6/25). Dokonując oceny żądania jednostki w aspekcie wywołania skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego organ administracji publicznej winien zbadać, czy przedmiotem tego żądania jest należąca do właściwości tego organu sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją administracyjną (art.1 pkt 1 k.p.a.). Spełnienie warunków co do strony podmiotowej i przedmiotowej postępowania administracyjnego przesądza o konieczności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji, gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz narusza interes strony skarżącej. Należy podkreślić, że brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu powyższego przepisu, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Dopiero wynik postępowania administracyjnego pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989r. S.A./Wr 957/88, ONSA 1989 Nr1, poz.22, wyrok NSA z dnia 25 maja 2000 r., IISA/Łd 251/97- niepubl., z dnia 9 października 2000 r. IVSA 707/00 – niepubl., z dnia 17 kwietnia 2002 r. II SA/Gd 1266/00 – niepubl.). Podzielając zasadność przedstawionych poglądów Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania. Jego przedmiotem było żądanie strony skarżącej wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie trzech lokali mieszkalnych powstałych po adaptacji poddasza budynku położonego w T. przy ul. [...]. Żądanie to należało rozpoznać i wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne przez uwzględnienie bądź odmowę uwzględnienia żądania strony, w trybie właściwych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm), również w przypadku ustalenia braku przesłanek do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez Wspólnotę Mieszkaniową "K." w T. Umorzenie postępowania mogłoby natomiast nastąpić, gdyby jego wszczęcie nastąpiło z urzędu, bądź też gdyby strona inicjująca wszczęcie postępowania cofnęła wniosek i nie zachodziłyby przesłanki negatywne umorzenia postępowania, określone w art. 105 § 2 kpa. Sąd stosując normę przepisu art. 135 w/w ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił również decyzję organu I instancji z 16 października 2006r.r. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja organu I instancji wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 61§1 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje zatem z chwilą złożenia wniosku. Inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego należy w tej sytuacji do strony składającej wniosek, a nie do organu administracji publicznej. Po dokonaniu ustalenia, że przedmiotem żądania jednostki jest załatwienie należącej do właściwości tego organu sprawy indywidualnej rozstrzyganej decyzją administracyjną organ nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. ( por. wyrok NSA z 18.01.1989r., IISA 903/88). Skoro organ I instancji uznał, że pismo Wspólnoty Mieszkaniowej "K." z dnia [...] 2005r. zawiera wniosek o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie trzech lokali mieszkalnych położonych w T. przy ul. [...], to po ustaleniu zaistnienia przesłanki podmiotowej i przedmiotowej postępowania administracyjnego nie był władny odmówić wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Takiej formy rozstrzygnięcia złożonego wniosku nie przewidują bowiem przepisy procedury administracyjnej. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, skutkować powinno wydaniem decyzji odmownej z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić poczynione wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. C i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 w/w ustawy.