II SA/Bd 215/09

Dnia 8 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia zajętego pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) orzekł o przywróceniu przez M. N. zajętego pasa drogowego ul. [...] w B. do stanu użyteczności, poprzez likwidację wygrodzenia do dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że podczas rutynowej kontroli pasów drogowych przez służby drogowe w dniu [...] r. stwierdzono, iż 330,7 m² (co wynika z pomiarów mapy cyfrowej) pasa drogowego ul. [...] zostało wygrodzone przy posesji nr [...] bez zgody zarządcy drogi, dlatego też wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ zwrócił również uwagę, że strona została poinformowana o konieczności przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego lub złożenia stosowanego wniosku na zajęcie pasa drogowego, lecz pomimo tego, do dnia 15 grudnia 2008 r. zarówno nie złożono przedmiotowego wniosku jak też nie zlikwidowano wygrodzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M. N. wniósł o uchylenie decyzji w trybie art. 132 K.p.a. oraz o zawieszenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, iż nie kwestionuje ustalenia faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji tzn. zagrodzenia części ul. [...] na wysokości posesji nr [...], należącej do niego, jednakże kwestionuje status prawny zajętej części nieruchomości, ponieważ w dniu 8 października 2009 r. M. N. złożył w Sądzie Rejonowym w [...] wniosek o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej części nieruchomości. Wniosek ten, którego kopię pierwszej strony z prezentatą Sądu załączono do odwołania, został zarejestrowany pod sygnaturą II Ns [...], lecz jak stwierdził odwołujący się, ów wniosek do dnia jego wniesienia nie otrzymał biegu, tj. jego odpis nie został doręczony uczestnikowi postępowania: Gminie [...]. Podniesiono ponadto, że nadanie biegu sprawie o stwierdzenie zasiedzenia, które byłoby z urzędu wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie, stanowiłoby niewątpliwie podstawę zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej części nieruchomości z dniem 31 stycznia 2008 r. czyniłoby niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem odwołującego, iż wydanie orzeczenia w przedmiotowej sprawie wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ z niczego nie wynika, aby ocena zajęcia pasa drogowego była wyłączona z właściwości organu administracji rozpatrującego sprawę. Wskazano, że czym innym jest dokonywanie oceny takiej okoliczności przez sąd cywilny w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości i wszczęcie tego postępowania nie pozbawia organu administracji ustawowego obowiązku (art. 7 K.p.a.) do dokonywania samodzielnej oceny w tym względzie, a fakt wystąpienia do sądu z powództwem o stwierdzenie zasiedzenia, jak w niniejszej sprawie, stanowi jedynie jedną z okoliczności w ramach ustalonego stanu faktycznego, którego ocena należy do organów orzekających - w granicach art. 80 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. N. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i organu I instancji z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania cywilnego o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowego odcinka ul. [...]. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja SKO bagatelizuje znaczenie postępowania cywilnego w sprawie stwierdzenia zasiedzenia dla niniejszej sprawy, gdy tymczasem jest to kwestia o fundamentalnym znaczeniu prejudycjalnym dla rozstrzygnięcia, ponieważ drogi publiczne stanowią ex definitione własność publiczną (Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego) - art. 2a ustawy o drogach publicznych i nie do pomyślenia jest sytuacja, w której przedmiotowy odcinek drogi publicznej okaże się przebiegać po terenie prywatnym. Skarżący podniósł ponadto, że nie zawiadomił organu o złożonym w trakcie postępowania administracyjnego wniosku o stwierdzenie zasiedzenia, ale już na etapie postępowania odwoławczego ta kwestia została uzupełniona i w jego ocenie organ mógł i powinien na tym etapie uchylić zaskarżoną decyzję w trybie art.132 K.p.a. w celu umożliwienia przesądzenia statusu prawnego przedmiotowego odcinka drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, iż po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, jednakże z innych przyczyn niż to podaje skarżący Badając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi należy uznać, że zarówno ona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] r. naruszają zasady procedury administracyjnej w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. Przesłanka do wydania decyzji orzekającej o przywróceniu pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności zachodzi dopiero wówczas, gdy mamy do czynienia z samowolnym zajęciem pasa drogowego. Samowolnym naruszeniem pasa drogowego jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia (przekroczenie terminu zajęcia, zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu). Podstawę prawną wydania takiej decyzji stanowi art. 36 ustawy o drogach publicznych. Nałożenie na stronę obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, wymaga więc dokładnego i precyzyjnego ustalenia wszystkich okoliczności, nie tylko faktycznych ale i prawnych, związanych z zajęciem pada drogowego. W pierwszej kolejności zwrócić wobec tego należy uwagę, że niezbędne jest określenie prawnego charakteru pasa gruntu, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Chodzi w szczególności o to, czy spełnia on kryteria dające podstawę do zakwalifikowania go jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Otóż w myśl tego artykułu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej zatem są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii, to jest - stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy - do drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, powiatowej bądź gminnej. Zaliczenie drogi do określonej kategorii, a w konsekwencji uzyskanie przymiotu drogi publicznej zależy ponadto od rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (droga krajowa), uchwały sejmiku województwa (drogi wojewódzkie), uchwały rady powiatu (droga powiatowa). Natomiast do grupy dróg gminnych są włączone drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do tej kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, natomiast ustalenie przebiegu dróg gminnych dokonuje się na mocy uchwały rady gminy (Kotowski Wojciech, Kurzępa Bolesław; Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, LEX 2004). Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego nie wynika jednak charakter prawny ul. [...] w B., wynikający z uchwały właściwego organu administracji publicznej. Należy ustalić na podstawie jakiej uchwały ta droga została zaliczona do dróg gminnych. Braki przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, dotyczą również innych elementów dowodowych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak potwierdzenia statusu prawnego ul. [...] łączy się z brakiem odpisu właściwej księgi wieczystej dla działki gruntu zajętej pod rozpatrywana drogę, przez co również nie sposób ustalić jej właściciela. Podejmowanie decyzji w sprawie na podstawie okoliczności, bez urzędowego ich potwierdzenia, niestety nie spełnia podstawowych standardów prowadzonego przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, określonych art. 7, 77 § 1 K.p.a. Należy zatem dołączyć do akt sprawy odpis księgi wieczystej, z której będzie wynikać, kto jest właścicielem drogi. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 K.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do ,,załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Ponadto zwrócić należy uwagę na brak dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej faktyczny przebieg pasa drogowego ul. [...] w omawianym rejonie przy posesji nr [...], stanowiącej własność M. N. Jak to już wyjaśniono w orzecznictwie (np. wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1209/03, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) droga to nie każdy pas gruntu ale pas o określonych parametrach technicznych i prawnych. Te parametry opisują nie tylko przepisy omawianej ustawy o drogach publicznych, ale też przepisy wykonawcze. Generalnie każda droga powinna należeć do jednej z kategorii dróg. Droga gminna zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji ewidencji dróg oraz obiektów mostowych winna być oznaczona numerem i stosownie zaewidencjonowana. Musi też odpowiadać warunkom technicznym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Dopiero zajęcie pasa gruntu, który nie tylko odpowiada definicji drogi z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ale także jest technicznie przygotowany i faktycznie sprawuje funkcje drogi publicznej. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się twierdzenia skarżącego, iż sporny pas gruntu nigdy nie był użytkowany jako droga i do dnia wydania zaskarżonej decyzji tej funkcji nie pełnił. Art. 1 omawianej ustawy wyraźnie definiuje drogę jako pas gruntu, z którego może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, co wzmacnia zdaniem orzekającego składu przyjętą wyżej wykładnię. Z okoliczności sprawy na tle dotychczasowych ustaleń nie wynika po pierwsze czy przedmiotowy pas gruntu pełnił w chwili wydania zaskarżonej decyzji wskazywaną przez organ funkcję, a w szczególności czy spełniał warunki techniczne, jakim winna odpowiadać droga gminna oraz jaki jest jego faktyczny przebieg (wątpliwości dotyczą dotykania przez pas drogowy rogu jednego z budynków). W tej sytuacji organy orzekające winny uzupełnić swoje postępowanie o wskazane wyżej okoliczności co pozwoli sądowi administracyjnemu dokonać skutecznej oceny legalności podjętych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W związku z tym ustosunkowanie się do żądań skargi należy uznać za przedwczesne. Należy tylko nadmienić, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne mogą stanowić własność tylko właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy – jak stanowi art. 22 ust. 2 ustawy – mogą być oddawane jedynie w najem, dzierżawę lub użyczenie. Droga publiczna nie może więc stać się własnością żadnego innego podmiotu niż wymieniony w art. 2a ust. 2 ustawy. Organy administracji publicznej załatwiając sprawę administracyjną kierują się przepisami prawa administracyjnego mającymi zastosowanie w sprawie. Odnosząc się zaś do podnoszonego przez skarżącego, naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdzić należy, że regulacja ta zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek – postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Podkreśla się jednocześnie, że obok ustalenia, iż postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1513/05 Lex nr 222225 i z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2095/04, Lex nr 198959). Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 i 3 cyt. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 ppkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).