II SA/Bd 215/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. P. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. L. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], oddalające wniosek skarżącej o ustalenie, że zaproponowana przez Prezydenta M. B. aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. [...], jest nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zagadnienie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości uregulowane jest w art. 77 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako: "ugn". Jest to postępowanie szczególne. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ugn użytkownik wieczysty może żądać dokonania aktualizacji opłaty rocznej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji. Doręczenie żądania powinno nastąpić w formie pisemnej w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego aktualizację opłaty rocznej. W przypadku odmowy aktualizacji opłaty rocznej użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. W przypadku nierozpatrzenia żądania w terminie 30 dni użytkownik wieczysty może, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 77-80 stosuje się odpowiednio. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na użytkowniku wieczystym (art. 81 ust. 2 ugn). W przypadku oddalenia wniosku przez kolegium obowiązuje opłata dotychczasowa (art. 81ust. 2 ugn). Nowa wysokość opłaty rocznej, ustalona w wyniku uwzględnienia żądania, o którym mowa w ust. 1, albo w wyniku prawomocnego orzeczenia kolegium lub zawarcia ugody, obowiązuje, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym użytkownik wieczysty zażądał jej aktualizacji (art. 81 ust 4 ugn). Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 79 ust 2 i ust 3 ugn). Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw, którego wniesienie jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 ust. 1 ugn). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek złożony w tym trybie zastępuje pozew, a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc (art. 80 ust. 2 i 3 ugn.). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś, jeśli do niego dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 ugn, ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że użytkowanie wieczyste oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że zaskarżone orzeczenie o charakterze incydentalnym, wydane w ramach instytucji aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, nie mieści się we wskazanym katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną postanowienia wydanego w toku rozpatrywania cywilnoprawnego sporu związanego z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.