II SA/Bd 217/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy W. K. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień wdowy po kombatancie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [..] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 217/10 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez R. J. jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] utrzymująca w mocy jego własną decyzję z dnia [...] października 2009r., nr [...] o odmowie uchylenia w trybie art. 154 kpa decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnień wdowy po kombatancie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Uprawnienia kombatanckie zmarły mąż skarżącej – E. J. - uzyskał z mocy orzeczenia b. ZBoWiD Zarządu Wojewódzkiego w 1977r. z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej w okresie od 16 maja 1947r. do 31 grudnia 1947r. W deklaracji członkowskiej ww. potwierdził własnoręcznym podpisem, że pełnił służbę w jednostce Samodzielny Batalion Operacyjny Wojsk Bezpieczeństwa Wewnętrznego woj. warszawskiego, która brała udział w walkach z reakcyjnym podziemiem. W dniu [...] listopada 1997r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych potwierdził uprawnienia przyznane mężowi skarżącej przez ZBoWiD, w związku z czym wydał zaświadczenie Nr [...]. Uprawnienia kombatancie mąż skarżącej zachował do dnia śmierci, tj. do [...] października 2008r. Wnioskiem z dnia [...] października 2008r. skarżąca zwróciła się o przyznanie uprawnień kombatanckich przysługujących wdowie po zmarłym mężu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. organ na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 21 ust 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz.371) – zwana dalej "ustawą", odmówił przyznania uprawnień. Decyzja ta nie została uchylona przez organ na skutek wniosku skarżącej o jej wzruszenie w trybie art. 154 kpa. Stanowisko organu wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2009r. zostało utrzymane w mocy w zaskarżonej decyzji. Organ przytoczył treść art. 154 § 1 kpa i stwierdził, że wzruszenie decyzji w trybie tego przepisu jest możliwe w wyniku łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. decyzja musi być ostateczna i nietworząca praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, oraz za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała wystąpienia powyższych przesłanek. Nie przedstawiła żądnych nowych dowodów i okoliczności, które przemawiałyby za wzruszeniem decyzji ostatecznej z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt pełnienia przez zmarłego męża służby w KBW i wykonywania działań operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP (podpis męża w deklaracji członkowskiej ZBoWiD). Okoliczności powyższe potwierdza również stanowisko zawarte w piśmie Instytutu Pamięci Narodowej, iż jednostka w okresie, w którym mąż skarżącej pełnił w niej służbę brała udział w walkach z Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Armią Krajową, Zrzeszeniem Wolność i Niezależność. Zdaniem organu w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005r., OSK 1126/04 i wcześniejsze wyroki) "zadania śledcze i operacyjne" zawarte w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy należy interpretować rozłącznie. Z uwagi na powyższe, skarżącej jako wdowie po kombatancie jako uprawnienia pochodne nie przysługują, gdyż służba męża w KBW z punktu widzenia wymagań ustawy powoduje utratę tych uprawnień. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca uważa zaskarżoną decyzję za krzywdzącą. W jej przekonaniu (na co zwracała uwagę w odwołaniu), w dniu [...] listopada 1997r. mąż został zweryfikowany zgodnie z nową ustawą i otrzymał uprawnienia kombatanckie. Podkreśliła, że nie został udowodniony osobisty udział męża w walce z niepodległościowym podziemiem. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle tych przepisów zbadania przez Sąd wymaga kwestia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy o kombatantach oraz przepisami procedury administracyjnej. Oceniając zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Sąd podziela stanowisko organu, co do możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 kpa). Przesłanką zastosowania art. 154 kpa jest zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym lub słusznym interesem strony, co oznacza, iż organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej powinien ustosunkować się do tych podstaw wzruszenia tej decyzji. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 kpa ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy uprzednio zakończonej prawomocną decyzją. Należy więc podkreślić, że przedmiotem postępowania wszczętego z wniosku skarżącej prowadzonego na podstawie art. 154 kpa nie jest kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania uprawnień kombatanckich, ani kontrola merytoryczna ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o odmowie przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich po zmarłym mężu. Postępowanie toczące się w tym trybie jest postępowaniem nowym, w którym bada się tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 kpa, czyli czy za zmianą (uchyleniem) decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2009 r., przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie bada więc przesłanek decydujących o nie przyznaniu uprawnień kombatanckich – czy mąż skarżącej pełnił służbę KBW i walczył z niepodległościowym podziemiem, a jedynie to, czy skarżąca wykazała, że za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W odwołaniu od orzeczenia wydanego w I instancji oraz w skardze skarżąca wskazała, że nie został wykazany osobisty udział męża w walkach z niepodległościowym podziemiem. W ocenie Sądu jest to okoliczność, która przemawia za uwzględnieniem słusznego interesu strony domagającej się przyznania jej uprawnień kombatanckich. Ma rację skarżąca wywodząc, że w dniu [...] listopada 1997r. mąż jej uzyskał na podstawie ustawy zaświadczenie. Ustawą z dnia z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r., Nr 68, poz. 436) wprowadzono zmiany do ustawy. Na podstawie art. 1 pkt 13 art. 21 ust. 4 przepis ten otrzymał brzmienie: "4) w latach 1944-1956: a) pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, b) była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w jednostkach organizacyjnych lub na stanowiskach związanych ze stosowaniem represji wobec osób podejrzanych lub skazanych za działalność podjętą na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej: - w organach prokuratury i prokuraturze wojskowej, - w sądownictwie powszechnym lub wojskowym, - w służbie więziennej, c) była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej," Wydanie zaświadczenia mężowi skarżącej nastąpiło zatem po nowelizacji ustawy. Zaświadczenie to nie jest jednak decyzją administracyjną. Organ rozpoznając uprawnienia wdowy po kombatancie ma prawo zweryfikować wcześniej przyznane uprawnienia mężowi. W rozpoznawanej sprawie nie było decyzji potwierdzającej weryfikację tych uprawnień. Powodem jednak, dla którego należało uchylić zaskarżoną decyzję, nie były ustalenia faktyczne, lecz błędna wykładnia dokonana przez organ art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy. Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu zawartego w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1126/04, przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, że: zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego należy interpretować rozdzielnie. Sąd opowiada się odmiennym poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1502/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "nie podziela się poglądu, iż zwrot użyty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c, ustawy z 1993 r. o kombatantach "zadania śledcze i operacyjne" należy interpretować rozdzielnie" - LEX nr 522624. Sąd w składzie orzekającym całkowicie podziela również wykładnię przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy dokonaną w powyższym wyroku przez NSA i podtrzymuje, że zgodnie z tym przepisem uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy stanowi podstawę materialnoprawną pozbawienia uprawnień kombatanckich osób, o jakich mowa w tym przepisie. Przepisy te mają zastosowanie wobec osób, które były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego (poza strukturami UB, SB i IW), jeżeli podczas i w związku z tą służbą wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W powyższym wyroku z dnia z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1502/07, NSA dokonując wykładni art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy przypomniał, iż: "w języku polskim wyróżniamy m.in.: - spójniki współrzędne łączne: a, i, też, także, albo, czyli, tudzież, jak oto, mianowicie, oraz; - spójniki współrzędne rozłączne, np. lub, albo. Spójniki łączne łączą dwa zdania lub ich części, pozostające względem siebie w związku łączności czasowej lub przestrzennej, natomiast spójniki rozłączne łączą dwa zdania lub ich części, których treści wykluczają się wzajemnie. Użycie spójników ma szczególne skutki dla wykładni przepisów prawa. Spójnik współrzędny łączny "i" oznacza koniunkcję. Użycie przez ustawodawcę w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c cytowanej ustawy spójnika "i" (koniunkcja) przemawia - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - za przyjęciem stanowiska, iż aby pozbawić daną osobę uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 lit. a w związku art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 z późn. zm.) należy jej wykazać, że wykonywała zarówno zadania śledcze jak i operacyjne. A zatem, tylko łączne wykonywanie zadań śledczych i operacyjnych w ramach wykonywania zatrudnienia lub pełnienia służby bądź funkcji w aparacie bezpieczeństwa publicznego skutkuje pozbawieniem uprawnień kombatanckich z mocy art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Wykonywanie tylko jednego z tych rodzajów działań nie wyczerpuje hipotezy art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach i nie stanowi podstawy do pozbawienia uprawnień kombatanckich przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów". Sąd dodał również w tym wyroku, iż oceniając instytucję pozbawienia uprawnień kombatanckich i dokonując wykładni powyższych przepisów należy mieć na uwadze zasadę ochrony praw legalnie nabytych w aspekcie zasady racjonalnego prawodawcy. Nie można pomijać, iż w przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach jest mowa o osobach zatrudnionych, pełniących służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej. Ta właśnie cecha, tj. zatrudnienie, pełnienie służbę lub funkcji poza strukturami UB, SB i IW, zadecydowała o ustanowieniu wobec tych osób innych kryteriów pozbawienia uprawnień kombatanckich niż wobec osób zatrudnionych, pełniących służbę lub funkcję w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej. Cytując dalej za stanowiskiem NSA: "Omawiany przepis jest ograniczeniem nabycia uprawnień kombatanckich znacznie łagodniejszym od tych z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a. Stało się to m.in. za sprawą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994 r., K 15/93, OTK 1994/1/4. Inny ciężar gatunkowy wskazanej wyżej cechy uzasadnia przyjęcie "łagodniejszej" - co do przesłanek - instytucji pozbawienia uprawnień kombatanckich, a tym samym bardziej zaostrzonych kryteriów pozbawienia tych uprawnień. Nie jest również odosobniony pogląd, że osoby, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach często nie miały żadnego wpływu na ich "wcielenie" do tzw. aparatu bezpieczeństwa publicznego i wykonywane zadania, jak też mogły nie mieć dostatecznych informacji odnośnie jednostek, z którymi walczyli np. żołnierze z poboru pełniący służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego. Nie można w takich przypadkach stosować odpowiedzialności zbiorowej za decyzje podejmowane w trudnych dla Polski historycznie czasach, a do tego sprowadzałoby się obciążenie odpowiedzialnością osób, które mogły nie mieć żadnego wpływu na powołanie ich do wojska i wcielenie do tzw. aparatu bezpieczeństwa publicznego (poza strukturami UB, SB i IW). Kwestie, takie jak: dobrowolna wola na przynależność do tzw. aparatu bezpieczeństwa publicznego (poza strukturami UB, SB i IW), świadome i dobrowolne wykonywanie zadań w ramach tej przynależności, możliwość "wycofania się") zrezygnowania z tej przynależności, nie mogą pozostawać bez wpływu na wykładnię przepisów prawa ustanawiających przesłanki instytucji pozbawienia uprawnień kombatanckich. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć normą art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach osoby wykonujące przynajmniej jeden z rodzajów działań wymienionych w tym przepisie użyłby sformułowania "zadania śledcze lub operacyjne", a więc użyłby spójnika rozłącznego "lub", który wyraża możliwą wymienność lub wzajemne wyłączanie się zdań lub ich części. Przypomnieć należy, iż zasada państwa prawnego, wyrażona w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, z tą zaś łączy się na zasadzie związków instrumentalnych zasada ochrony praw nabytych (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992/1/7). Zaznaczyć przy tym należy, iż ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, jednak ograniczenie działania tej zasady może być dokonane jedynie w drodze ustawy. Ograniczenia działania zasady ochrony praw nabytych (praw nabytych legalnie) nie można domniemywać. Nie może być to także rezultatem wnioskowania. Przełamanie zasady ochrony praw nabytych musi wynikać w sposób nienasuwający wątpliwości z ustawy. Z tych też względów niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu prawa, jeśli miałoby to prowadzić do utrudnienia i pogorszenia sytuacji jednostki, w tym przypadku weryfikowanego. Przyjęcie powyższego stanowiska - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym - zapewnia poszanowanie art. 2 Konstytucji RP i dokonanie wykładni zgodnie z przepisami ustawy zasadniczej". Podobny pogląd zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. IV SA/Po 679/07 uznając, że: " Samo "zatrudnienie, służba lub pełnienie funkcji w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej" nie stanowi samodzielnej przesłanki do zastosowania art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c (ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych o okresu powojennego) i konieczne jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego wykonywania tego rodzaju zadań śledczych i operacyjnych"- LEX nr 515688. Stanowisko to utrwalone zostało również we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych m.in. w wyroku z dnia 8 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Warszawie, sygn. akt V SA 2573/00 wypowiedział się, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego wymienia osoby działające poza strukturami UB, SB i Informacji Wojskowej, które "wykonywały zadania śledcze i operacyjne". Ustawodawca użył tu koniunkcji, co oznacza, że zastosowanie tego przepisu wymaga ustalenia obu rodzajów działalności łącznie. W świetle powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie wobec męża skarżącej przeprowadzono ustalenia zmierzające do wykazania, iż jego służba wojskowa wiązała się z działaniami operacyjnymi. Nie ma jednak ustaleń dotyczących jednoczesnego wykonywania przezeń czynności śledczych. Tak więc brak jest ustalenia w sprawie przesłanek materialno-prawnych wymaganych w celu negatywnej weryfikacji uprawnień kombatanckich męża skarżącej. Nie wykazano również, że mąż skarżącej osobiście brał udział w walkach z Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Armią Krajową, Zrzeszeniem Wolność i Niezależność. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy nie wprowadza odpowiedzialności zbiorowej. W ocenie Sądu ma rację skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję. Skarżąca ma słuszny interes prawny w jej wzruszeniu, a niewłaściwa wykładnia przepisu stanowi uzasadnioną podstawę do wzruszenia tej decyzji jako wadliwej. Uprawnienia wdowy, o pochodnym charakterze, także w tej sytuacji nie mogą być kwestionowane. W świetle powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do wykładni przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy wyrażonej przez Sąd w niniejszym wyroku i ponownie orzeknie w przedmiocie zmiany decyzji o odmowie przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich po zmarłym mężu w trybie art. 154 kpa.