II SA/Bd 217/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarządzenia pokontrolnego oddala skargę. [...] Inspektor Ochrony Środowiska w protokole z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] z czynności kontrolnych działalności gospodarczej prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...], zarzucił w/w spółce prowadzenie bez wymaganego pozwolenia i zgody lokalizacyjnej działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów złomu w miejscowości B. przy ul. [...], na terenie nieruchomości stanowiącej własność spółki, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, Poz. 1243). Z powyższym nie zgodziła się [...] Sp. z o.o. Odnosząc się do przeprowadzonej kontroli pismem z dnia [...] listopada 2011 r. zarzuciła organowi błędne zakwalifikowanie działania spółki. Organ podtrzymał w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. swoje stanowisko. Zarządzeniem pokontrolnym Nr [...], skierowanym do G. N., prezesa zarządu [...] Sp. z o.o., organ nakazał zaprzestać zbierania odpadów złomu bez wymaganego zezwolenia na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości B. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na błędnym określeniu adresata zarządzenia pokontrolnego. Ponadto spółka kwestionowała, jakoby na przedmiotowej nieruchomości zbierane były odpady. Organ w odpowiedzi na w/w pismo nie znalazł podstaw do zmiany zapisów protokołu kontrolnego. Uznał kwestionowane zarządzenie pokontrolne za prawidłowe. Dnia [...] stycznia 2012 r. [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła: – naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm., dalej: u.i.o.ś.), – naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 Poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jak podniosła skarżąca, zarządzenie pokontrolne może być skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Jak wskazuje się w doktrynie w przypadku, gdy kontrolowana jednostka ma złożoną strukturę, wówczas adresatem zarządzenia może być kierownik tej wyodrębnionej części jednostki, w której toku kontroli stwierdzono uchybienia (tak: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, Nr 3, s. 89 i n.). W przedmiotowej sprawie nie ulegało zdaniem skarżącej wątpliwości organu prowadzącego czynności kontrolne, że w przypadku działalności prowadzonej w B. przy ul. [...], kierownikiem oddziału jest A. K. To bowiem ona jest wymieniona jako "kierownik kontrolowanej jednostki" w protokole oględzin z dnia [...] października 2011 r. (s. 9). Została ona uznana za "kierownictwo kontrolowanej jednostki" (s. 9 protokołu), a więc to ją organ wskazał jako osobę, która winna podpisać protokół kontroli, który w świetle art. 11 ust. 2 u.i.o.ś. winien podpisać kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Pomimo tego zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do G. N. - prezesa zarządu [...] Sp. z o.o. Tym samym zarządzenie pokontrolne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jako że skierowano je do osoby, nie będącej, w świetle art. 12 ust. 1 pkt. 1 u.i.o.ś., kierownikiem kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Podczas uprzednio prowadzonych na terenie zakładu czynności kontrolnych, których rezultatem był protokół kontroli [...], jako przedstawiciel podmiotu kontrolowanego występował A. M. - dyrektor zarządzający [...] Sp. z o.o. Tym samym organ, prowadząc czynności kontrolne, zaniechał wyjaśnienia, kto jest kierownikiem wyodrębnionej części jednostki, w której w toku kontroli stwierdzono uchybienia, a więc kto może być adresatem przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Powoływanie się przez organ administracji publicznej na zapisy Krajowego Rejestru Sądowego uznać należy za niewystarczające. Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska bowiem wprost przesądza, że adresatem zarządzenia pokontrolnego może być wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, nie posługując się pojęciem osoby reprezentującej dany podmiot, którym to pojęciem operują ustawy dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej. Prawidłowe określenie podmiotu, który jest adresatem zarządzenia pokontrolnego, jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 31 u.i.o.ś. niewykonanie przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej zaleceń podanych w zarządzeniu, może skutkować odpowiedzialnością karną. Uzasadniając zarzut błędnego określenia przedmiotu działalności skarżąca podniosła, że podstawą nałożenia kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego jest uznanie przez organ, iż na terenie nieruchomości prowadzona była działalność polegająca na skupie odpadów. Ustalenie powyższe oparte zostało na dwóch twierdzeniach: pierwszym, dotyczącym uznania, że głównym przedmiotem prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej jest skup odpadów oraz, drugim, wskazującym, że podczas przeprowadzonych w dniu [...] października 2011 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono magazynowanie odpadów. Twierdzenia powyższe skarżąca uznała za wadliwe. Skarżąca wywodziła, że nigdy nie prowadziła na terenie przedmiotowej nieruchomości działalności polegającej na skupie odpadów. Organ konsekwentnie ignorował składane zarówno podczas trwania kontroli, jak i po niej oświadczenia wskazujące, że na terenie nieruchomości położonej w B. znajduje się baza transportowa związana z prowadzoną przez spółkę działalnością polegającą na transporcie odpadów. Skarżąca zauważyła, że pomimo dwukrotnego przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie nieruchomości w 2011 r., nigdy nie stwierdzono, aby podczas jej trwania na działce prowadzona była działalność polegająca na skupie odpadów. Pomimo stosunkowo często podejmowanych czynności kontrolnych organy nigdy nie ustaliły, aby na terenie nieruchomości faktycznie dochodziło do czynności skupu odpadów. Z faktu zlokalizowania na terenie nieruchomości kontenera, w którym znajdują się niewykorzystywane przedmioty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie można wywodzić wniosku, jakoby prowadzony był skup złomu. Ponadto nieruchomość nie posiada jakiegokolwiek oznaczenia mówiącego o skupie. Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. [...] Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę nie zgodził się ze stawianymi przez skarżącą zarzutami i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu organ wywodził m.in., że A. K. reprezentowała spółkę podczas kontroli prowadzonej w B. na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. (zał. Nr 2 do protokołu kontroli), które upoważniało ją "Do reprezentowania Spółki w zakresie odbioru zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, odbioru upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, zakończenia kontroli, złożenia wyjaśnień i zastrzeżeń do protokołu kontroli oraz wszystkich czynności kontrolnych". Natomiast art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stanowi, że "na podstawie ustaleń kontroli [...] inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Wydanie zarządzeń stanowi zatem czynność pokontrolną, o jakiej nie było zapisu w pełnomocnictwie. W protokole z kontroli w rubryce Identyfikacja kontrolowanego zakładu, wymieniona jest firma [...] Sp. z o.o. [...], ul. [...], a adres kontrolowanej działalności to B., ul. [...]. Zgodnie z zapisem znajdującym się w Dziale 2 Rubryka 1 odpisu z rejestru przedsiębiorców Nr KRS: [...], uprawnionym do reprezentacji spółki jest prezes zarządu G. N., do którego zostały skierowane zarządzenia pokontrolne z dnia [...].11.2011 r., a który w przypadku braku oddzielnych uregulowań powinien być traktowany jak kierownik. W kwestii magazynowania odpadów złomu organ stanął na stanowisku, że zastany stan faktyczny wypełnia definicję zbierania odpadów, zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach, która stanowi, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o zbieraniu odpadów - rozumie się przez to każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwienia". Jak wynika z protokołu z oględzin (stanowiącego załącznik do protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] października 2011 r.) oraz z załączonej dokumentacji fotograficznej przedstawiającej wypełnienie jednego z kontenerów odpadami złomu, odpady były umieszczone w pojemniku (kontenerze), magazynowane i przygotowane do ich transportu do miejsc odzysku. Zgodnie z zapisem art. 28 cyt. ustawy, prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, w tym przypadku starosty właściwego ze względu na miejsce zbierania odpadów. Mając powyższe na uwadze, w opinii organu zaskarżone zarządzenie pokontrolne z dnia [...] listopada 2011 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującą procedurą oraz stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną przez inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska. W świetle art. 2 ust. 1 u.i.o.ś. do zadań tej służby należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w szczególności w zakresie: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy - pracownicy Inspekcji (art. 9 ust. 1 u.i.o.ś.). Zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przywołanie powyższych regulacji jest niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1-3 u.i.o.ś.: "1. Na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; (...) 2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. 3. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach." Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku złożonej struktury podmiotu, adresatem zarządzenia pokontrolnego może być kierownik jednostki, będącej przedmiotem kontroli. Należy jednak zważyć znaczenie kluczowych w badanej sprawie określeń "jednostka organizacyjna" oraz "kierownik". Zdaniem Sądu, jednostkę organizacyjną należy rozumieć jako wyodrębnioną w strukturze spółki samodzielną komórkę, oddział. Zgodnie z odpisem Krajowego Rejestru Sądowego, Nr KRS: [...], dla [...] Sp. z o.o. w Rubryce 3 Działu 1 brak jest wpisów o oddziałach podmiotu. Należy zatem poddane kontroli miejsce traktować nie jako samodzielny oddział, a jedynie nieruchomość należącą do spółki. Ponadto brak, zdaniem Sądu, podstaw dla uznania A. K. właściwym adresatem dla zarządzenia pokontrolnego. Za kierownika należy uznać osobę kierującą, zarządzającą działem instytucji, przedsiębiorstwa, należącą do kierownictwa instytucji, organizacji. A. K. podczas kontroli reprezentowała spółkę na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa w zakresie odbioru zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, odbioru upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, zakończenia kontroli, złożenia wyjaśnień i zastrzeżeń do protokołu kontroli oraz wszystkich czynności kontrolnych. Zarządzenie stanowiące przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi czynność pokontrolną. Wobec wygaśnięcia pełnomocnictwa dla A. K. na etapie złożenia wyjaśnień i zastrzeżeń do protokołu, należy zgodzić się z argumentacją organu co do braku podstaw dla kierowania do niej zarządzeń pokontrolnych. Zgodnie z zapisami KRS osobą uprawnioną do jednoosobowej reprezentacji [...] Sp. z o.o. jest G. N., sprawujący funkcję prezesa zarządu. Trudno też uznać, że A. K. byłaby zdolna samodzielnie doprowadzić do wykonania obowiązków mogących wynikać z art. 12 u.i.o.ś. Skierowanie zarządzenia pokontrolnego do G. N., po pierwsze jako reprezentującego spółkę, a po drugie jako rzeczywiście władnego podjąć decyzję o realizacji działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, należy uznać jako właściwe i skuteczne. Nie można przy tym wyciągać odmiennych wniosków z treści protokołu kontroli, w którym określono A. K. jako kierownika skupu (lub też kierownika kontrolowanej jednostki). Okoliczność nieprawidłowego określenia funkcji nie może kreować faktu, że osoba ta w rzeczywistości pełniła tę funkcję, gdy z powyższych rozważań wynikają odmienne wnioski. Odnośnie zarzutu naruszenia norm prawa materialnego polegającego na błędnej klasyfikacji działalności spółki na terenie nieruchomości należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach stanowiącego, że prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4. Przez zbieranie odpadów zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy należy rozumieć każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Argumentacja skarżącej, że odpady, których obecność stwierdzono na terenie kontrolowanej nieruchomości, nie są magazynowane, a jedynie oczekują na przeładunek, jest nie do przyjęcia i stanowi próbę obejścia prawa. Dla wypełnienia definicji art. 3. ust. 3 pkt 23 cyt. ustawy wystarczające jest stwierdzenie w toku kontroli obecności na terenie nieruchomości kontenera z odpadami, co wobec braku wymaganego pozwolenia na składowanie oraz zgody lokalizacyjnej stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.o. Należy podkreślić, że spółka mylnie odwoływała się do tego, że nie prowadziła skupu odpadów, ponieważ organ w protokole kontroli nie zarzucał spółce takiego sposobu działania. Z protokołu wynika wprost, że organ zarzucił spółce zbieranie odpadów złomu, a nie dokonywanie jego skupu. Organ w tym zakresie w prawidłowy sposób posłużył się nomenklaturą wynikającą z ustawy o odpadach (art. 3 ust. 3 pkt 23). W związku z powyższym mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, należało orzec jak w sentencji.