II SA/Bd 217/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. 1. Decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. Burmistrz Więcborka działając m.in. na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej "u.ś.r.") stwierdził, że pobrane przez L. P. (dalej: skarżąca, strona) świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. w łącznej wysokości 12.290,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2021 r. skarżącej zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką B. M. na okres od dnia 11 października 2021 r. do dnia 30 września 2022 r. tj. do upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Następnie decyzją z 11 października 2022 r. Burmistrz Więcborka, działając m.in. na podstawie obowiązującego wówczas art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 października 2022 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolejną decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. Burmistrz Więcborka działając m.in. na podstawie obowiązującego wówczas art. 23 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 852) zmienił z urzędu decyzję własną z dnia 11 października 2022 r. r. w ten sposób, że ustalił termin pobierania świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 września 2024 r., jednak nie dłużej niż do wydania nowego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 18 sierpnia 2023 r. strona przedłożyła nowe orzeczenie o niepełnosprawności matki, które zostało wydane w dniu 17 kwietnia 2023 r. Do końca sierpnia 2023 r. skarżącej wypłacono świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji z dnia 11 października 2022 r. Ponadto organ wskazał, że na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2023 r. przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 września 2023 r. do 30 kwietnia 2028 r. W konsekwencji organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne wypłacone stronie od 1 kwietnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. w kwocie 12.290,00 zł wraz z odsetkami za opóźnienie stanowi świadczenie nienależnie pobrane. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że przez zmiany w prawie się pogubiła. Wyjaśniła, że jej matka dostała nowe orzeczenie 17 kwietnia 2023 r., jednakże nie była świadoma, że ten fakt trzeba zgłosić. Dalej wskazała, że jej sytuacja finansowa nie pozwala na zwrot świadczenia. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i ustaliło, że wypłacone skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 17 kwietnia 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. w łącznej wysokości 10.979 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 1 maja 2023 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że stronie przedłużono okres na jaki zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (decyzja z dnia 11 października 2022 r.). W dniu 17 kwietnia 2023 r. zostało wydane nowe orzeczenie dla matki skarżącej o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązkiem strony zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia 11 października 2022 r. było poinformować niezwłocznie o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z ww. decyzją odbywała się nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Strona zgłosiła w organie pierwszej instancji istnienie nowego orzeczenia z dnia 17 kwietnia 2023 r. w dniu 18 sierpnia 2023 r. Dalej Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W sprawie zaszła więc przesłanka pobrania przez stronę nienależnie pobranego świadczenia za okres od 17 kwietnia 2023 r.. do 31 sierpnia 2023 r. tj. wypłacono świadczenie stronie pomimo okoliczności powodujących ich ustanie. Tymczasem organ I instancji ustalił stronie świadczenie pielęgnacyjne jako świadczenie nienależnie pobrane od dnia 1 kwietnia 2023 r. gdy strona jeszcze była uprawniona do jego otrzymania. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem podzielnym, o czym świadczy przepis art. 17 ust. 4 u.ś.r. zgodnie z którym kwotę świadczenia pielęgnacyjnego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Z powyższego wynika, że stronie zostało wypłacone świadczenie pielęgnacyjne pomimo okoliczności powodujących ustanie od dnia 17 kwietnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. w kwocie 10.979,02 zł (tj. 2.458,00 zł : 30 dni = 81,93 zł x 14 dni w kwietniu 2023 r.= 1.147,02 zł oraz od maja 2023 r. do końca sierpnia 2023 r. w kwocie 2.458,00 zł x 4 w kwocie 9.832,00 zł, łącznie 10.979,02 zł. 4. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne przesłanki z art. 30 ust. 9 u.ś.r., które uzasadniają umorzenie świadczenia. W tym zakresie strona wyjaśniła, że cały czas poświęca na opiekę nad matką i nie może pracować. Mąż skarżącej jest również osobą chorą, a na jej utrzymaniu pozostają również córka i syn. Otrzymane środki skarżąca przeznacza na spłatę kredytów, utrzymanie domu, zaspokojenie najważniejszych potrzeb rodziny. Ponadto strona podniosła, że pomimo nie zachowania terminu do przedłożenia nowego orzeczenia stan faktyczny nie uległ zmianie, tj. B. M. nadal posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Ponadto strona wskazała, że decyzja organu I instancji w swej treści zawiera błędne dane osoby wymagającej opieki. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 6. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 7. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Podstawą faktyczną uznania przez organy, że pobrane przez skarżącą świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem nienależnie pobranym była okoliczność niepoinformowania niezwłocznie organu I instancji o uzyskaniu przez matkę skarżącej nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego 17 kwietnia 2023 r. Organy obu instancji uznały, że w świetle art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 wydanie nowego orzeczenia spowodowało utratę ważności orzeczenia dotychczasowego, a to z kolei spowodowało wygaśnięcie przyznanego skarżącej wcześniej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy świadczenie pielęgnacyjne wypłacone skarżącej od 17 kwietnia 2023 do 31 sierpnia 2023 r. było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Rozstrzygając powyższy spór w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, który Sąd podziela, iż obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 1392/21; por. też wyroki WSA: z dnia 28 października 2021 r., sygn. II SA/Gl 764/21 i z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. II SA/Gl 281/22). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca w decyzji Burmistrza z dnia 11 października 2022 r. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne została pouczona o konieczności niezwłocznego informowania organu o zmianach w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do otrzymywanego świadczenia rodzinnego, w tym na jego wysokość – zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. Z przepisu tego wynika, że świadczeniobiorca ma obowiązek informowania organu m.in. o "innych zmianach" ale jedynie takich, które mają wpływ na prawo do świadczenia. Zauważyć jednak należy, że nowe orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej pozostaje bez wpływu na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż potwierdza jedynie, że jest ona nadal osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (co jest przesłanką otrzymania świadczenia, a nie jego utraty). Pouczenie sformułowane jak powyżej zakłada jedynie potencjalną możliwość wystąpienia negatywnych przesłanek w zakresie prawa do świadczenia i nie wskazuje żadnych konkretnych przypadków jego ewentualnej utraty. To z kolei wskazuje, że skarżąca w sposób uprawniony mogła wnioskować, że w przypadku wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności nie zaszły zmiany, które miałyby wpływ na prawo do świadczenia. Brak poinformowania organu o uzyskaniu nowego orzeczenia nie spowodowało, że świadczenie zostało wypłacone skarżącej nienależnie, gdyż prawo do tego świadczenia w sensie materialnym nie ustało. Oczywiście zasadą jest przyznawanie świadczeń rodzinnych na wniosek (art. 23 u.ś.r.), jednakże w ocenie Sądu dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek, ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w przywołanym przepisie, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/19). Podkreślanie raz jeszcze wymaga, że wskazany powyżej przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały niezwłocznie podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie ma takiego charakteru. Przepis ten nie znosi generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy co najogólniej ujmując oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 245/19). Nie bez znaczenia jest przy tym, że informacja, z której brakiem organy powiązały negatywne dla skarżącego skutki, winna być im znana z urzędu o czym stanowi art. 23b ust. 1 u.ś.r. w myśl którego organy pomocowe są obowiązane do samodzielnego uzyskiwania informacji, w tym m.in. informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r.). 8. Reasumując stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez skarżącą w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku organów, nie stanowi nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczyło to o naruszeniu przez organy przepisów art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. w zw. z art. 7a k.p.a., co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powodować musiało uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. obydwu zakwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Przedstawiona wyżej ocena prawna powoduje jednocześnie, że dalsze procedowanie przez organy administracyjne w przedmiocie nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego stało się bezprzedmiotowe. Zatem postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązanie skarżącej do zwrotu tej kwoty (wraz z odsetkami) podlegało umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.