II SA/Bd 22/08

16 kwietnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi H.C. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. oddala skargę, 2. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Decyzją z dnia [...] r. sygn.[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej powoływany jako PINB) na podstawie art. 48 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływaną jako pr. budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej powoływaną jako k.p.a.) nakazał skarżącemu – H. Cz., jako właścicielowi obiektu budowlanego usytuowanego na działce oznaczonej nr [...] położonej w S. G., gmina D. 1. Rozbiórkę rzeczonego obiektu budowlanego po uprawomocnieniu się decyzji; 2. Niezwłocznie powiadomić PINB o wykonaniu nałożonego obowiązku; W uzasadnieniu PINB wskazał, że H. Cz. w 1993 r. wydzierżawił działkę nr [...], na której wybudował obiekt budowlany o charakterze budynku letniskowego o powierzchni 44 m2. Ostatecznie zakończył budowę w 1995 r. W dniu 12.12.2003 r. H. Cz. zgłosił do Urzędu Gminy w D. zamiar rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową wolnostojącej altany na działce nr [...], co zostało w dniu 17.12.2003 r. przyjęte bez sprzeciwu przez Wójta Gminy D. PINB zaznaczył, że zgłoszenie zamiaru wykonania prac budowlanych przedmiotowego obiektu zostało dokonane po ich wykonaniu, zatem uznaje się, że takie zgłoszenie jest bezskuteczne. PINB wskazał, że H. Cz. uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 28 pr. budowlanego, gdyż realizacja tego obiektu winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB wykluczył również możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). PINB podkreślił, że działka nr [...] na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt objęta jest aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 30.06.2003 r., w którym teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane przez H. Cz., który pismem z dnia [...] r. wniósł odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] r. sygn. [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej powoływanego jako [...]WINB). Skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 49 i 49 b pr. budowlanego oraz przepisów postępowania polegające na błędnej subsumcji ustaleń stanu faktycznego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej rozbiórki obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] oraz przyznanie kosztów postępowania skarżącemu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu odwołania skarżący powołał się na nadinterpretację przepisów pr. budowlanego, co w jego ocenie jest sprzeczne z intencją ustawodawcy, który wyraźnie wskazał w przepisach pr. budowlanego przypadki, gdzie konieczne jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Ponadto w ocenie skarżącego poczynione ustalenia stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej decyzji są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Zdaniem skarżącego obiekt zbudowany na działce [...] spełniał wymogi do jego legalizacji w oparciu o przepisy art. 49 b ust. 1 pr. budowlanego. Skarżący twierdzi, że w czasie gdy wybudowano obiekt, działka nr [...], zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego była działką rolną. W związku, z czym nabył on prawo podmiotowe do legalizacji wynikające z przepisów ówcześnie obowiązujących. Zdaniem skarżącego jego sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i miejscowego. Ponadto skarżący powołał się na okoliczność, że uprawnienie PINB do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. Od wybudowania obiektu upłynęło 5 lat. Skarżący wskazał również, że poprzedni właściciel nieruchomości akceptował poczynioną przez niego inwestycję i dopiero po kilku latach jego następca prawny złożył zawiadomienie do PINB o nielegalności budowy. Ponadto skarżący podniósł, że to on finansował przekształcenie gruntu, który miał być przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego jako rekreacyjny a nie budowlany, jednakże nie miał możliwości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w tym przedmiocie i nie był o nim informowany. Na skutek odwołania H. Cz., [...]WINB wydał w dniu [...] r., na podstawie art. 104 w zw. z art. 138§1 pkt 2. i art. 105§1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 pr. budowlanego decyzję sygn. [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1, tj. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2, tj. nakazu powiadomienia o wykonaniu nałożonego obowiązku i umorzył w tej części postępowanie. W uzasadnieniu [...]WINB uznał rozstrzygnięcie organu I instancji, co do pkt 1 decyzji za właściwe i zgodne z przepisami prawa. Natomiast nie zgodził się z pkt 2 decyzji, z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia przez organ I instancji takiego obowiązku na stronę postępowania, w związku z czym organ II instancji w tym zakresie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył w tym zakresie postępowanie. [...]WINB podkreślił, że przedmiotowy obiekt letniskowy został pobudowany w sposób ewidentnie samowolny, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia, czym naruszono art. 28 ust. 1 pr. budowlanego. W ocenie [...]WINB postępowanie wykazało, że obiekt budowlany został wybudowany w 1995 r. Według [...]WINB brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji odmawiającej rozbiórki domku letniskowego. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości zalegalizowania obiektu na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665) i uzasadnia to nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust 1 pr. budowlanego w zw. z art. 3 ust 1 i 6 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). Organ nadzoru rozstrzyga w oparciu o przepisy prawa budowlanego w wersji obowiązującej w dniu rozstrzygania, zgodnie z art. 7 ustawy z 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364). Sprawa została wszczęta pismem T. C. z [...] r. i rozstrzygnięto ją na podstawie przepisów prawa budowlanego w wersji obowiązującej od 26 września 2005r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skarżący H. Cz. wniósł o: 1. uchylenie w części co do punku 1 zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, jako naruszającej prawo; ewentualnie: 2. podjęcie mediacji w trybie art. 115 i następne ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3. wstrzymanie wykonania część zaskarżonej decyzji, gdyż jej realizacja przed merytorycznym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy spowoduje powstanie po stronie skarżącego znacznej szkody; 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1, art. 49 oraz art. 49b ust. 1 i 2 pr. budowlanego oraz przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. W ocenie skarżącego decyzja [...]WINB z dnia [...] r. została oparta na nadinterpretacji powołanych wyżej przepisów pr. budowlanego, przez co jest niezgodna z intencją ustawodawcy, który wyraźnie wskazał w przepisach pr. budowlanego przypadki, gdzie konieczne jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. budowlanego obowiązującego w 1996 r., wbrew twierdzeniom [...]WINB, do zgodnej z prawem zabudowy przedmiotowego obiektu o powierzchni do 35 m2 nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia o zamiarze jego wykonania. Ponadto w ocenie skarżącego obecne brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. budowlanego przewiduje możliwość budowy wolno stojących, parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem skarżącego daje to podstawę do przeprowadzenia mediacji w przedmiotowej sprawie. Ponadto skarżący podniósł zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące niezgodności ustaleń ze stanem faktycznym sprawy , przedawnienia i nabycia praw podmiotowych. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga złożona przez H. Cz. nie została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] r. sygn. [...] została wydana zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie budzą zastrzeżeń. Obiekt o wymiarach 44 m²- wraz z tarasem powstał w 1995 r. (v. protokół z 26 03.2007r., notatka z 23.10. 2007r., protokół z 21. 09. 2007r. k. 12, 72, 66, podpisane przez inwestora). Decyzja organu odwoławczego została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi w trakcie budowy obiektu przepisami. Rozpatrując niniejszą skargę na wstępie należy wskazać, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 pr. budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30 ustawy. Z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona była jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29 pr. budowlanego Należą do nich m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast. Wybudowany zatem na działce nr [...] domek letniskowy nie może być zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ustawy. W szczególności niespornym w sprawie powinno pozostawać, że przedmiotowy domek nigdy nie znajdował się na terenie pracowniczych ogrodów działkowych utworzonych w trybie ustawy z dnia z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. (tekst jednolity . Dz.U z 1996r., Nr 85poz.390 ze zm.). Domek letniskowy- bez względu na miejsce jego posadowienia- nie mógłby być również uznany jako obiekt uzupełniający zabudowę zagrodową, gdyż nie ma on charakteru obiektu związanego z produkcją rolną. Przedstawiona, szczegółowa analiza prawna jednoznacznie wskazuje, iż sporny obiekt wzniesiony został z poważnym uchybieniem właściwych przepisów prawnobudowlanych, kreujących dla tego typu budynków obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nielegalności określonej zabudowy, w kontekście regulacji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak stanowi bowiem przepis art. 3. ust. 1. ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665) obowiązującej od 20 czerwca 2007 r., nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Właściciele obiektów spełniających określone w w/w przepisie kryteria czasowe obciążeni zostali obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie (ust.2 tego przepisu). Jednakże określona w tym przepisie procedura legalizacyjna odnosi się jedynie do takich obiektów budowlanych wybudowanych w ramach samowoli budowlanej, które naruszają przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Należy jednak zwrócić uwagę, że określona w tym przepisie procedura legalizacyjna ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza: 1. przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem; 2. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania. Zastosowaniu tej procedury przez organy nadzoru budowlanego stanął na przeszkodzie fakt niezgodności zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno obowiązującego w dniu zakończenia budowy jak i w dniu orzekania. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc żadnych możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, a z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 ustawy zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki. Nie można również podzielić poglądu skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis mówiący o tym, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego albo jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis prawa budowlanego w tej wersji obowiązywał do 11 lipca 2003 r. Art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, wybudowanie obiektu w ramach samowoli budowlanej nie kreuje po stronie właściciela takiego obiektu żadnych praw podmiotowych, a w szczególności nie powoduje nabycia ex lege prawa do legalizacji takiej samowoli. Nie można nabyć prawa podmiotowego w wyniku działań niezgodnych z prawem, gdyż stałoby to w sprzeczności z zasadą praworządności. Ponieważ z treści art. 48 ust.1Prawa budowlanego wynika, iż zastosowanie go nie zależy od uznania organu, nie mogły i nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżącego okoliczności, takie jak zaakceptowanie budowy domku letniskowego przez właściciela działki, czy też podjęcie w przeszłości nieefektywnych działań zmierzających do przeznaczenia tego terenu w planach zagospodarowania przestrzennego pod funkcję rekreacyjną. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że obiekt powstał w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 ustawy konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki. Ze względu na to, iż kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym na postawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną p.p.s.a.) Sąd skargę oddalił. Z uwagi na oddalenie skargi przez Sąd orzekanie o wstrzymaniu wykonania części zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe – art. 61 § 6 p.p.s.a.