II SA/Bd 22/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S.G. i D.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. R. S. wniósł o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę i remont budynku mieszkalnego polegających na zastąpieniu pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną wraz z zastąpieniem konstrukcji dachowej i dostosowaniem geometrii dachu na działce nr [...] w K. - T. Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej zwana P.b.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (zmiana konstrukcji dachu wraz z pokryciem) na działce nr [...] w K. – T. gmina K. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z zastrzeżeniami strony postępowania pismem z [...].06.2015 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o kompleksową kontrolę inwestycji w zakresie rzeczywistego stanu zaawansowania robót budowlanych. Pismem z [...].07.2015 r. PINB poinformował, że w czasie kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku. Postanowieniem z [...].07.2015 r. na inwestora nałożono obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym Projekt został uzupełniony, jest on kompletny i ma wymaganą formę. Uzyskał niezbędne uzgodnienia i pozwolenia, został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, aktualnie wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te dołączyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].08.2000 r.) oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Od decyzji tej odwołanie wnieśli S. G. i D. L. zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwana K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 P.b. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokonał sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie przewidzianym w art. 35 ust. 1 P.b. i ustalił (tak samo jak organ I instancji), że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej, letniskowej i usług, miasto. Projekt zagospodarowania terenu zgodny jest przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz jest kompletny i posiada konieczne opinie i uzgodnienia. Spełnienie powyższych warunków oraz załączenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl art. 35 ust. 4 P.b. Ponadto organ odwołał się również do art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W świetle wskazanego powyżej przepisu należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, iż w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym, czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Zatem o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z 14.06.2006 r., II OSK643/05). Ochrona takich interesów nie może prowadzić w procesie inwestycyjnym do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (wyrok NSA z 16.11.2005 r., II OSK 672/05). Przedmiotowy projekt budowlany sporządzony został z uwzględnieniem zasady określonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., gdyż projekt budowlany, po usunięciu wskazanych przez organ I instancji nieprawidłowości, jest zgodny w przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor projektując bowiem wyłącznie wymianę pokrycia dachu oraz zmianę konstrukcji dachu (jak wynika z załączonego projektu budowlanego) nie naruszył zasady określonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz przepisów techniczno-budowlanych. Dokonując istotnych zmian w projekcie budowlanym inwestor zadbał o chroniony prawem interes prawny stron odwołujących. Planowana wymiana pokrycia dachu nie ograniczy zagospodarowania nieruchomości odwołujących, jak również nie uniemożliwi korzystania z ich działki. Ponadto organ I instancji zobowiązując inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym miał na względzie zasadę uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli określoną w art. 7 K.p.a. Z przepisu tego wynika również zasada prawdy obiektywnej zobowiązująca organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jak wskazuje materiał sprawy, organ I instancji nie działał wbrew tej zasadzie. Organ wyjaśnił przede wszystkim podniesioną kwestię rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ właściwy w tej kwestii, jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jednoznacznie stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie obiektu. Zarzuty odwołujących co do ustaleń PINB, że nie mogą opierać się na prawdzie, nie mogły zostać rozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu z powodu braku właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej w tej kwestii. Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia przez organ I instancji kwestii samowolnie wykonanej "dobudówki" w granicy działki nr [...], stanowiącej współwłasność odwołujących, organ odwoławczy wyjaśnił, że w istocie organ I instancji pominął tę kwestię i nie wyjaśnił jej w uzasadnieniu decyzji. W toku postępowania odwoławczego inwestor po zapoznaniu się z treścią odwołań pismem z [...].09.2015 r. wyjaśnił sprawę i załączył kopie koniecznych dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, że istniejący w granicy z działką odwołujących budynek (nazwany przez odwołujących "dobudówką") został wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza z [...].09.1992 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. - T. Ponadto inwestor załączył również kopię pisma, z którego wynika, że ówczesny właściciel działki stanowiącej obecnie współwłasność odwołujących, F. G., wyraziła na powyższe zgodę. Skargę na powyższą decyzję złożyli S. G. i D. L. zarzucając jej: naruszenie art. 7 w zw. z art. 104 § 2 oraz 138 § 2 K.p.a. polegające na nierozpoznaniu, zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji, istoty sprawy poprzez brak ustalenia w sprawie, czy zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę w zakresie przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotyczy budynku, w stosunku do którego nastąpiło zgłoszenie obiektu do użytkowania, czy też dotyczy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].09.1992 r., czy też być może ww. decyzja o pozwoleniu na budowę z 1992 r. wygasła, a wydane pozwolenie na budowę w swojej istocie stanowić ma legitymizację przeprowadzonych dotychczas prac budowlanych bez stosownych pozwoleń; naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. polegające na sanacji naruszenia prawa strony w zakresie ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji w dniu uzupełnienia przez wnioskodawcę braków projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych, oceny geotechnicznej, inwentaryzacji, rzutów i przekrojów elewacji, zwymiarowania budynków z podaniem odległości od granic działek sąsiednich) - co uniemożliwiło stronie zapoznanie się i jakiekolwiek ustosunkowanie do materiału dowodowego niezbędnego dla wydania decyzji; naruszenie art. 6, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. polegające na niesklasyfikowaniu przez organ I instancji jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z [...].09.1992 r. pisma skarżącego z [...].06.2015 r. (względnie nie rozstrzygnięcie wątpliwości w tym zakresie), a następnie próbie nieuprawnionego rozstrzygnięcia w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji z naruszeniem normy art. 149 § 3 K.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W analizowanej sprawie organy dokonały powyższego sprawdzenia dochodząc do słusznego wniosku, że przedłożony projekt budowlany spełnia powyższe kryteria. W szczególności ustalono, że projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest kompletny i został sporządzony przez osoby mające stosowne uprawnienia. Nie stwierdzono również, aby był on sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi. Jest on również zgodny z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462). Ponadto, przedmiotowy projekt budowlany w żaden sposób nie mógł być oceniany pod kątem zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ obejmował jedynie zmianę konstrukcji dachu i nie wpływał na zmianę odległości budynku od sąsiedniej działki. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Projektowany zakres prac nie narusza ww. przepisu. Planowana wymiana pokrycia dachu nie ograniczy zagospodarowania nieruchomości skarżących, jak również nie uniemożliwi, ewentualnie nie utrudni korzystania z ich działki. Wskazać należy, że inwestor przedłożył także, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że organ stosownie do art. 35 ust. 4 P.b. organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skarżących były niezasadne. Odnosząc się do nich należy stwierdzić, co następuje. Pierwszy zarzut dotyczył braku ustalenia tego, czego dotyczył wniosek inwestora. W tym zakresie nie było, wbrew twierdzeniom skarżących, żadnych wątpliwości. Wniosek dotyczył pozwolenia na "przebudowę i remont budynku polegających na zastąpieniu pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną wraz z zastąpieniem konstrukcji dachowej i dostosowaniem geometrii dachu" (vide wniosek o pozwolenie na budowę). Zakres prac wynika również w oczywisty sposób z przedłożonego projektu robót budowlanych. Dla oceny niniejszej sprawy nie ma żadnego znaczenia okoliczność, czy budynek był wcześniej zgłoszony do użytkowania. Kwestie te reguluje art. 54 i nast. P.b. W ich świetle zgłoszenie budynku do użytkowania nie ma żadnego wpływu na jego ewentualną przyszłą przebudowę czy remont. Niewątpliwie również wniosek inwestora nie dotyczył zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z 1992 r., co wynika wprost z jego treści oraz zakresu planowanych prac. De facto każdy wniosek o pozwolenie na przebudowę złożony po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wprowadza do niej zmiany, co jednak nie upoważnia do traktowania go automatycznie jako wniosku o zmianę pierwotnej decyzji. Co do ewentualnego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, to poza gołosłownymi twierdzeniami skarżący nie przedstawili jakichkolwiek argumentów świadczących o wystąpieniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 P.b. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. również nie był uzasadniony. Jak się powszechnie przyjmuje, zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazali, że brak zawiadomienia ich o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Wiąże się z tym również zarzut naruszenia art. 81 K.p.a., który w kontekście powyższych rozważań należy także uznać za niezasadny. Skarżący w żaden sposób na dalszym etapie postępowania nie zgłaszali żadnych merytorycznych zastrzeżeń do przeprowadzonego postępowania dowodowego i nie uczynili tego również w skardze do sądu. Jak wspomniano już wcześniej, warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona powinna wykazać, że brak możliwości wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów miało taki właśnie wpływ, czego skarżący nie uczynili. Nie był również uzasadniony ostatni zarzut związany z pismem skarżącego z [...].06.2015 r., tzn. z brakiem zakwalifikowania go jako wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Kwestia ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...].09.1992 r. nie miała wpływu ocenę prawidłowości projektu budowlanego w niniejszej sprawie. Skoro spełniał on kryteria wymienione w art. 35 ust. 1 P.b., organ był zobowiązany wydać decyzję o jego zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na budowę, co też w sposób prawidłowy w analizowanej sprawie uczynił. Mając na uwadze powyższe skarga, jako bezzasadna, na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.