II SA/Bd 22/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B. G. i R. G. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2021r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. G. i R. G. solidarnie kwotę 997 zł. (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 22/22 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał inwestorom B. G. i R. G. (dalej jako: "skarżący") rozbiórkę budynku o konstrukcji stalowej, parterowego z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową, ustawionego na wylewce betonowej, z przeznaczeniem jako gospodarczy, na działce [...] przy granicy z działką nr [...] w [...] przy ul. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z jego ustaleń wynika, iż obiekt powstał w 2002 r. na działce należącej do inwestorów oraz częściowo na działce sąsiedniej [...] należącej do K. i A. K., za zgodą wyżej wymienionych. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...].2020 r., nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami, a także do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymienione w postanowieniu dokumenty nie zostały przedłożone organowi w wyznaczonym terminie tj. do [...].2020 r., co uzasadniało w ocenie PINB orzeczenie rozbiórki. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił organowi naruszenie: - art. 107 § 1 poprzez podanie błędnej podstawy prawnej – tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust 4 ustawy Prawo budowlane; - art. 28 ust. 1 i 29 ust. 1 pkt 14 P.B. poprzez błędne uznanie, że budowa obiektu budowlanego na działce skarżących wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, 7, 11 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1, 78 § 1 i 2, 80 i 81a k.p.a., a także 107 § 3 k.p.a. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej i wymiarach [...] m powstał w 2002 r. Obiekt ten usytuowany jest przy granicy z działką o nr ewid.[...] i w części na działce o nr ewid.[...] i został wybudowany bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. WINB wyjaśnił następnie, że w niniejszej sprawie, na mocy przepisu art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Organ nadzoru budowlanego wszczął bowiem postępowania administracyjne w dniu [...].2019 r., a zatem przed datą wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji wywiódł, że do przedmiotowego wolnostojącego budynku o pow. ok. [...] będącego obiektem gospodarczym, nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż obiekt ten usytuowany jest na działce o powierzchni [...] ha (tj. [...] m2), a obok niego znajduje się inny budynek gospodarczy. Oznacza to, że niniejszy wolnostojący budynek gospodarczy został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, w ocenie WINB, organ I instancji zasadnie zobowiązał inwestorów do przedstawienia w określonym terminie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Brak wykonania przez inwestorów nałożonego przez nich obowiązku skutkować musiał wydaniem nakazu rozbiórki. Odnosząc się do wątpliwości skarżących, dotyczących sposobu ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką [...] i [...] i faktu przekroczenia granicy działki [...] przez przedmiotowy budynek, organ II instancji wyjaśnił, że przekroczenie granicy działki [...] uwidocznione jest na ogólnodostępnej mapie widocznej na stronie geoportal. WINB dodał, że okoliczności ta jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze wniesionej ro Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący powtórzyli argumentacją przedstawioną w odwołaniu, a także zarzucili organowi naruszenie art. 52 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe wskazanie adresatów decyzji o nakazie rozbiórki, w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek został wybudowany na gruncie stanowiącym współwłasność skarżących i T. S.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. 2020, poz.471) – tj. przed 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 przywołanej wyżej ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zaś wszczęte [...].2019 r. W świetle ówczesnego brzmienia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl natomiast art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 3 cyt. ustawy, jeśli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nakłada na stronę obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Brak spełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych przez nią obowiązków, o których mowa w ust.3 omawianego przepisu, skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 cyt. przepisu). W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Z akt sprawy wynika również jednoznacznie, że skarżący nie wykonali w terminie nałożonego postanowieniem PINB z dnia [...].2020 r. obowiązku przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami, a także do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na uwzględnienie nie zasługują twierdzenia strony skarżącej, że obowiązek przedłożenia określonych dokumentów powinien być nałożony przez organ I instancji również na T. B. jako współwłaścicielkę nieruchomości, na której powstał sporny obiekt budowlany. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, w świetle treści art. 52 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego) nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11 opubl. w CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że budowa przedmiotowego obiektu nastąpiła bez zgody współwłaścicielki nieruchomości T. B., która domagała się jego usunięcia. Zastrzeżenia Sądu wzbudził natomiast sposób charakterystyki przedmiotowego obiektu i jego kwalifikacja jako budynku. W decyzjach obu instancji organy scharakteryzowały przedmiotowy obiekt jako budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej i wymiarach [...]. W protokole oględzin z dnia [...] 2018 r., stanowiącym w istocie jedyny dowód poczynionych ustaleń faktycznych w terenie wskazano, że obiekt jest ustawiony na wylewce betonowej i przykręcony w narożnikach śrubami. Powyższa charakterystyka obiektu nie wskazuje jednak na to, by posiadał on fundamenty. Nie można bowiem uznać, że przymocowanie śrubami konstrukcji blaszanej garażowej do betonowego podłoża jest równoznaczne z wykonaniem fundamentów. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8.06.2022 r., sygn. II SA/Gd 10/11, stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organy nie dostrzegły, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organy nadzoru kwalifikację obiektu objętego nakazem rozbiórki jako budynku uznać należało za bezpodstawną i przedwczesną. Wskazane wyżej uchybienia potwierdzają naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego powstania, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479) - dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10.000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2. Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy, będąc związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i adekwatnie do jego wyników podejmą rozstrzygnięcie.