II SA/Bd 222/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D.. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] września 2009 roku Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Działający w imieniu Prezydenta [...] Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa decyzją z dnia [...], po ponownym (czwartym) rozpatrzeniu wniosku skarżącej – D. sp. z o.o. z siedzibą w R., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - usługowego (usługi nieuciążliwe) oraz parkingu podziemnego na terenie położonym w T., przy ul. [...]/ ul. [...] (działka o numerze geodezyjnym 312/2, obręb 12). Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o planowaniu", stwierdzono iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren ma dostęp do dróg publicznych – ul. [...] i ul. [...], teren jest uzbrojony, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, działka 312/2 została sklasyfikowania w ewidencji gruntów jako Bi- inne tereny zabudowane, teren ten nie wymaga więc zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto stwierdzono jednakże, niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, do których zdaniem organu I instancji należy zaliczyć ustawę z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej powoływanej jako "prawo budowlane." W szczególności organ wskazał na przepis art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidziany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazano, że dla działki nr 312/2, na której planowana jest inwestycja, istnieje ograniczenie dotyczące zabudowy. Zapisane jest ono w dziale III księgi wieczystej nr 299, na rzecz miasta T. Z wpisu tego wynika, że każdoczesnemu właścicielowi nie wolno zabudować rogowego trójkąta przy [...] o powierzchni 980 m², zaś na reszcie wolno pobudować dom mieszkalny z przynależnymi budynkami gospodarczymi. Wpisu dokonano w dniu 25 marca 1926 r. przy przeniesieniu treści księgi wieczystej [...] tom VII wykaz L. 438. W związku z tym organ wskazał na treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu, w którym zapisano, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem organu ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem, na terenie w nim określonym, w świetle przytoczonego ograniczenia zapisanego w księdze wieczystej, stanowiłoby naruszenie prawa Miasta T., na rzecz którego zostało ono ustanowione. Naruszając zaś interes osoby trzeciej, decyzja o warunkach zabudowy byłaby niezgodna z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu, a także art. 5 ust. 1 prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji spółka D. podkreśliła, że w sprawie spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazane w art. 61 ust. 1-4 ustawy o planowaniu oraz że organ w żadnej z dotychczasowych swoich decyzjach (czterech) nie wykazał jakie przepisy odrębne stoją na przeszkodzie uwzględnienie jej wniosku. Skarżąca spółka wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje bez wpływu na przedmiot i zakres ewentualnych roszczeń co do własności nieruchomości właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której inwestycja ma być zlokalizowana oraz, że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić każdy bez względu na to, czy dysponuje czy nie prawem do dysponowania działką na cele budowlane oraz na to, że ewentualne zastrzeżenia Gminy [...] – właściciela działki sąsiedniej, o numerze geodezyjnym 311, są przedwczesne na tym etapie postępowania i mogą być rozpatrywane dopiero przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ponadto spółka wskazała, że ograniczenia znajdujące się w księdze wieczystej nie dotyczą tej części działki nr 312/2, na której ma zostać posadowiony planowany budynek, ponieważ zgodnie z treścią wpisu w kw nie wolno zabudować tylko rogowego trójkąta przy [...] o powierzchni 980 m2, a cała działka ma 2752 m2 powierzchni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 10 grudnia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko SKO stwierdziło, że nieuprawnionym jest powoływanie się przez organ I instancji na przepisy prawa budowlanego, gdyż nie stanowią one przepisów odrębnych w rozumieniu ustawy o planowaniu. Dopiero bowiem na etapie postępowania związanego z udzielaniem pozwolenia na budowę właściwy organ zobowiązany jest do oceny, czy projekt spełnia wymogi określone w przepisach techniczno- budowlanych. Odrębnym jednak, zdaniem SKO, zagadnieniem jest ocena czy zapis w dziale III księgi wieczystej 299 ma jakikolwiek wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy. SKO wskazało w związku z tym, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków dla nowej zabudowy, co do zasady, nie bada się, czy podmiot wnioskujący o wydanie decyzji posiada tytuł prawny do gruntu, na którym ma być realizowana inwestycja. W niniejszej sprawie działka, na której jest planowana inwestycja, jest wprawdzie własnością wnioskodawcy, ale rozstrzygając niniejszą sprawę nie można, zdaniem SKO, pominąć ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością wynikających z wpisów w księże wieczystej – roszczenia Gminy [...] o zachowane terenu nieruchomości w stanie niezmienionym. Zdaniem SKO ograniczenie to dotyczy nie tylko zakazu zabudowy rogowego trójkąta przy [...], lecz określa ono również, że na działce tej można pobudować dom mieszkalny z przynależnymi budynkami gospodarczymi, które to obiekty zostały już zrealizowane, co oznacza, że nie jest dopuszczalna jakakolwiek nowa zabudowa w granicach działki 312/2. SKO wskazało także, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, więc ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, pomimo ograniczeń wynikających z wypisu w dziale III księgi wieczystej, doprowadziłoby do sytuacji, w której organ architektoniczno – budowlany, będąc związany treścią decyzji, nie mógłby odmówić wydania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła spółka D. Wniosła o jej uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 107 § 1 w zw. z art. 6 kpa przez niewskazanie w podstawie prawnej przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, - art. 107 § 3 kpa przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej poprzez nie przytoczenie przepisów prawnych, oraz naruszenie prawa materialnego przez: - niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu poprzez przyjęcie, że wpis w dziale III księgi wieczystej o numerze [...] jest równoznaczny z wykazaniem istnienia przepisów odrębnych, które uzasadniają odmową wydania decyzji zgodnie z jej wnioskiem, - błędną wykładnią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu poprzez przyjęcie, ze decyzja o warunkach zabudowy może naruszać prawo własności i uprawnienia osób trzecich. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że SKO niezwykle lapidarnie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji zawiera merytoryczne sprzeczności. Z jednej strony SKO uznało bowiem, że nieuprawnione jest powołanie się przez organ I instancji na przepisy prawa budowlanego, gdyż nie stanowią one przepisów odrębnych w rozumieniu ustawy o planowaniu, z drugiej zaś, nie wskazując żadnej podstawy prawnej SKO uznało, że istnieje jakieś "roszczenie o zachowanie terenu nieruchomości w stanie niezmienionym." W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca podkreśliła, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu oraz to, że organy administracji nie wskazały przepisu odrębnego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, który stałby na przeszkodzie uwzględnienia jej wniosku. Skarżąca, tak jak w odwołaniu stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu). Ponownie przytoczyła także orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostaje bez wpływu na przedmiot i zakres ewentualnych roszczeń co do własności nieruchomości właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której inwestycja ma być zlokalizowana oraz, że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić każdy bez względu na to, czy dysponuje czy nie prawem do dysponowania działką na cele budowlane. Skarżąca podniosła także, że wpis w księdze wieczystej, na który powołuje się Gmina [...], nie ogranicza prawa do dysponowania przez nią nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji, o której mowa we wniosku z dnia 27 sierpnia 2007 r. oraz, że Gmina nie wykazała obowiązującej podstawy prawnej tego wpisu, którego charakter jest niejasny. Skarżąca wskazała, że na nieruchomości, dla której urządzona jest księga wieczysta Kw [...], w skład której wchodzi działka o numerze geodezyjnym 312/2 istnieje obecnie tylko jeden budynek i to biurowy, murowany o trzech kondygnacjach nadziemnych i jedną kondygnacją podziemną, wybudowany w 1926 r. z cegły, kryty dachówką, o powierzchni użytkowej 1248 m2. Gdyby zaś stosować literalnie "inny wpis", na który powołuje się SKO, to na części nieruchomości o kw nr [...], w skład której wchodzi działka o numerze geodezyjnym 312/2 można by pobudować jeszcze przynależne budynki gospodarcze, w tym planowany budynek oficyny na istniejącym już utwardzonym parkingu (budynek nr 1 wg Raportu z rozpoznania urbanistycznego działki 313/2). Podsumowując skarżąca stwierdziła, że nie jest wiadomo co kryje się pod wpisem nieczytelnym, tj. w jakiej części nieruchomości nie wolno pobudować innych zabudowań niż wspomniany we wpisie (nota bene nieistniejący) dom mieszkalny. Dodatkowo sytuację komplikuje odłączenie z kw nr [...]– w 1999 r., działki o numerze geodezyjnym 312/1, będącej we władaniu osób trzecich - uczestników postępowania M. i J. S. działających jako R. s.c. Skarżąca przytoczyła treść art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i stwierdziła, że nie można z nieczytelnych wpisów w księże wieczystej wywodzić tak daleko idącej ingerencji w istotę jej prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy o planowaniu (cyt. na wstępie). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust.1). Stosownie do treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, że działka 312/2 położona jest na terenie, dla którego od dnia 1 stycznia 2004 r. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc sporna inwestycja wymaga ustalenia przez organ administracji, w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia ustawowo określonych warunków (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Poza sporem pozostaje to, że organy administracji obu instancji stwierdziły, iż w sprawie spełnione zostały pierwsze cztery warunki z pięciu wymienionych powyżej. A mianowicie: działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren ma dostęp do dróg publicznych - ul. [...] i ul. [...], teren jest uzbrojony w sposób wystarczający dla planowanej inwestycji, działka 312/2 została sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako Bi- inne tereny zabudowane, nie wymaga więc zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy decyzja o warunkach zabudowy byłaby zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu). Wskazać przy tym należy, że katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne (tak T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 r.). Organ I instancji stanął na stanowisku, że do tej kategorii przepisów należą przepisy ustawy prawo budowlane (cyt. na wstępie). Zgodnie bowiem z przepisem art. 5 ust.1 tej ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalenie natomiast warunków zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem, na terenie w nim określonym, w świetle ograniczenia zapisanego w księdze wieczystej, stanowiłoby naruszenie prawa Miasta T., na rzecz którego zostało ono ustanowione. Wnioskowana decyzja więc byłaby niezgodna z przepisami ustawy o planowaniu i prawem budowlanym. Organ II instancji natomiast w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że przepisy prawa budowlanego nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o planowaniu i że dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę właściwy organ zobowiązany będzie do oceny, czy projekt budowlany spełnia wymogi określone w przepisach techniczno - budowlanych oraz czy jest zgodny z zasadami wiedzy technicznej. Uznał natomiast, że z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, ustalenie warunków zabudowy pomimo ograniczeń wynikających z wpisu w dziale III księgi wieczystej, doprowadziłoby do sytuacji, w której organ architektoniczno – budowlany, będąc związany treścią decyzji, nie mógłby odmówić wydania pozwolenia na budowę. Stanowiska powyższe w ocenie Sądu nie dają się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa. Wyraźnie należy bowiem podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy musi być wydana przez organ, jeżeli tylko zostaną spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy składający wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada oraz jaki tytuł do dysponowania nieruchomością będącą przedmiotem wniosku (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu), ani też to, co zrobi organ architektoniczno – budowlany w przypadku, gdy zostanie złożony wniosek o pozwolenie na budowę obiektu, co do którego zostały wydane warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, z woli ustawodawcy, nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym informację organ zobowiązany jest zamieścić w każdej decyzji (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu). Jeżeli więc tak, jak w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu, a organy administracji nie wskazały ostatecznie przepisów odrębnych, z którymi decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być niezgodna, to nie można było odmówić wydania tej decyzji. W świetle powyższego, a zwłaszcza wobec treści art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu stwierdzić także należy, że wpis w dziale III księgi wieczystej o numerze [...] o treści: "ustanowiono na niniejszej nieruchomości ograniczenie tej treści, że każdorazowemu właścicielowi nie wolno zabudować rogowego trójkąta przy grzybie o powierzchni 980m2 zaś (wpis nieczytelny) nieruchomości wolno im pobudować tylko dom mieszkalny z przynależnymi budynkami gospodarczymi, a wpisano w dniu 25 marca 1926 r....", nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli bowiem w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, co oznacza, że żaden z wnioskodawców nie musi mieć prawa do dysponowania tym terenem, na tym etapie, to tym bardziej można ją wydać właścicielowi terenu objętego inwestycją. Skarżąca jest właścicielką działki o numerze geodezyjnym 312/2 i jako taka powinna uzyskać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu. Dopiero na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę koniecznym będzie ustalenie, czy wpis w dziale III księgi wieczystej ogranicza jej prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Należy mieć także na uwadze, to że wpis ten wskutek działań skarżącej może zostać wykreślony z księgi wieczystej do czasu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie powinny więc przesądzać o jej prawie do dysponowania nieruchomością, ani o tym, że organy architektoniczno – budowlane będą musiały odmówić wydania pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się także ze skarżącą co do tego, że sporny wpis w dziale III księgi wieczystej nie jest całkowicie czytelny i zrozumiały i wobec tego, zanim w postępowaniu wieczysto – księgowym, w oparciu o stosowne dokumenty, nie zostanie potwierdzone jego aktualne znaczenie, nie można przyjąć, że zawiera on, skuteczny do dzisiaj, zakaz jakiejkolwiek nowej zabudowy działki o nr 312/2 i z tego powodu odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z przepisem art. 200 tej ustawy.