II SA/Bd 223/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wójt Gminy Ś. działając na podstawie art. 17 i 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") decyzją z [...] grudnia 2023 r., nr [...] odmówił C. W. (tj. Skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. W.. Wójt ustalił, że Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Matka Skarżącego legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, jednakże niepełnosprawność ta nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia tj. nie powstała w okresie wymaganym przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wójt wskazał ponadto, że Skarżący pobiera emeryturę, co jest negatywną przesłanką przyznania świadczenia wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podniósł, że w orzeczeniu o niepełnosprawności jego matki nie zostało wskazane, że da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność. Ponadto wskazał, że posiada obecnie emeryturę, jednakże zawiesi ją z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2024 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta. Kolegium stwierdziło, że stanowisko organu pierwszej instancji jakoby moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki rzutował negatywnie na prawo opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego jest niesłuszne wobec brzmienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2024 r. sygn. akt K 38/13. Jednakże Kolegium wskazując na treść art. 17 ust. 1 lit. a) u.ś.r. podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że nie jest uzasadnione, prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odstąpienie od literalnej wykładni ww. przepisu. Kolegium stwierdziło, że Skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Co więcej z oświadczenia Skarżącego złożonego [...] listopada 2023 r. tj. w momencie składania wniosku, wynika że Skarżący od początku postępowania administracyjnego miał świadomość możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. O takiej możliwości Skarżący został również pouczony przez organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji (zawiadomienie z [...] listopada 2023 r.) Mimo to do dnia wydania decyzji przez Kolegium Skarżący nie zawiesił pobierania emerytury. Wobec tego nie może mu być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W skardze do sądu administracyjnego C. W. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. Skarżący zarzucił Kolegium niewłaściwą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez poprzestanie na wykładni literalnej tego przepisu i uznanie, że uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podniósł, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba uprawniona do emerytury może wybrać jakie świadczenie chce pobierać. Zdaniem Skarżącego informacja o możliwości i terminie zawieszenia emerytury powinna być udzielona przez Kolegium. Skarżący potwierdził, że składając wniosek o przyznanie świadczenia złożył oświadczenie, iż chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiesza emeryturę – ale jednocześnie podniósł, że zawieszając emeryturę musi być pewien, że przyznane mu będzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, mimo że Sąd nie podziela częściowo stanowiska Kolegium. Słusznie Kolegium, odnosząc się do stanowiska organu I instancji, uznało, że niezasadne jest wskazywanie jako powodu odmowy przyznania świadczenia niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ww. przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Odmowa przyznania świadczenia z tegoż powodu przez organ I instancji była zatem wadliwa. Błędne jest natomiast stanowisko Kolegium, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna ograniczyć się do wykładni literalnej. Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł, a następnie było waloryzowane i w momencie złożenia wniosku przez Skarżącego wynosiło 2458,00 zł , zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023 (M.P.2022.1070). W ocenie Sądu intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przedstawione powyżej stanowisko, uwzględniające prokonstytucyjną wykładnię omawianej normy jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd ten podziela również Skład orzekający w sprawie. Ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z 29 maja 2024 r. sygn. I OSK 1625/23) jest także stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tej sprawie emerytury). Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja - umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, dotyczy jedynie zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych). Wybór świadczenia może polegać na złożeniu do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury - na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (na datę zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2022 r., poz. 504, dalej: "uerfus"). Stosownie do tej normy, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W konsekwencji, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus, nastąpi skutek wstrzymania wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Skarżący sprawuje opiekę nad matką. Należy natomiast zwrócić uwagę, iż w kierowanym przez organ I instancji do Skarżącego zawiadomieniu z [...] listopada 2023 r. wskazano, że Skarżący nie spełnia jedynie dwóch przesłanek przyznania świadczenia: brak rezygnacji z pobierania emerytury oraz brak spełnienia warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (kwestia momentu powstania niepełnosprawności). Kolegium drugi z tych powodów uznało za niezasadny. Jedyną przeszkodą przyznania świadczenia istniejącą w momencie rozstrzygania sprawy przez Kolegium jest zatem okoliczność pobierania przez Skarżącego emerytury – którą to okoliczność Skarżący już znał wskutek ww. zawiadomienia organu I instancji. Należy także zwrócić uwagę, że Skarżący – prawidłowo poinformowany przez organ I instancji, iż przeszkodą do uzyskania świadczenia jest pobieranie emerytury i że ma prawo "dokonać wyboru jednego ze świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie emerytury" – nie tylko nie zrezygnował (nie zawiesił) emerytury, ale w złożonym później odwołaniu wyraźnie oświadczył, że zawiesi wypłatę emerytury "z chwilą przyznania świadczenia". W ten sposób Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w oświadczeniu złożonym wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie (k. 26 akt administracyjnych), w którym stwierdził, że "w przypadku przyznania mi świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje się zawiesić emeryturę". Także z treści skargi wynika, że Skarżący konsekwentnie podtrzymuje swoje stanowisko, że dopiero po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego zwróci się o zawieszenie emerytury. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie, pomimo błędnego uzasadnienia, Kolegium podjęło decyzję zgodną z prawem. Jak bowiem wyżej wskazano przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić po dokonaniu przez wnioskodawcę wyboru jednego ze świadczeń, przy czym wybór ten w przypadku pobierania emerytury dokonuje się poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Odnośnie tego wyboru zaistniała natomiast taka sytuacja, że Skarżący nie tylko w toku postępowania został prawidłowo poinformowany o tym że winien dokonać wyboru świadczenia, ale już w momencie składania wniosku był świadom że takiego wyboru musi dokonać i jakiego rodzaju czynność winien w tym zakresie podjąć ("zawieszenie emerytury"). Pomimo to Skarżący nie złożył wniosku o zawieszenie emerytury i takowego zawieszenia nie uzyskał. Wobec powyższego zasadnie odmówiono Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do emerytury (por. dotyczący analogicznej sytuacji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r. sygn. I OSK 1166/23). Naruszenie przepisów postępowania, które dopuściło się Kolegium poprzez częściowo błędne uzasadnienie decyzji, nie mogło mieć w tej sytuacji wpływu na wynik sprawy. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) oddalił skargę.