II SA/Bd 224/08

Dnia 14 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 października 2008 roku sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 224/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy nakazał S. P. rozbiórkę wiatrołapu z kotłownią znajdującego się przy północno- wschodniej granicy działki oznaczonej nr [...] przy ul. [...] w O. oraz wykonanie określonych robót budowlanych, w tym korekta wejścia i kotłowni po wyburzeniu tej części kotłowni. Organ zobowiązał inwestora jednocześnie do wykonania nałożonego obowiązku w terminie do dnia 31 marca 2008 r. i nałożył na niego obowiązek uzyskania dla przedmiotowego obiektu decyzji na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że istniejący na działce [...] w O. przy ul. [...], budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowiący własność S. P., wybudowano ok. 1981 r. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. Budynek usytuowany jest na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nakaz rozbiórki oraz wykonanie robót budowlanych wynika z konieczności doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z warunkami technicznymi. S. P. od powyższej decyzji wniosła odwołanie w zakresie nakazu rozbiórki wiatrołapu z kotłownią oraz wykonania robót budowlanych w zakresie korekty wejścia i kotłowni po wyburzeniu tej części kotłowni. Nadto zakwestionowała zbyt krótki termin określony w decyzji na wykonanie nakazów. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej nakazania inwestorowi wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższego obiektu. Natomiast w punkcie drugim rozstrzygnięcia orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanych robót budowlanych i jednocześnie w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nowy termin wykonania obowiązku określił do dnia 31 lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że tzw. dobudówka (zawierająca sień i kotłownię) usytuowana jest w odległości 1, 62 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Odbiega zatem od prawidłowych odległości budynków od granic działki wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych zarówno w obowiązujących w okresie powstawania samowoli budowlanej (§ 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.) jak i w obecnie obowiązującym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w świetle których to przepisów obiekt budowlany może być usytuowany w odległości 4 m lub 3 m (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych) od granicy działki. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego konieczne było orzeczenie o nakazie rozbiórki dobudówki z uwagi na brak możliwości zastosowania postępowania legalizacyjnego. Nadto organ ten podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności zastosowania art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie wykonania określonych robót budowlanych oraz art. 42 tej samej ustawy co do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. S. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej utrzymania w mocy nakazu rozbiórki wiatrołapu i kotłowni. W jej przekonaniu organy obydwu instancji orzekając o nakazie rozbiórki rażąco naruszyły przepisy prawa. Uważa, że zasadność nakazania sytuowania budynków w określonej odległości od granicy działki należy rozpatrywać z punktu widzenia określonej w Konstytucji RP zasady ochrony własności i zezwolenia konstytucyjnego ingerowania w tę sferę tylko i wyłącznie w drodze ustawowej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawarty w wyroku z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00. Zdaniem skarżącej należy rozstrzygnąć, czy skoro niezgodny z Konstytucją RP jest wymóg uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, to czy tym bardziej dotyczy to zakazu sytuowania budynków w odległości mniejszej niż 4-3m od granicy działki. Zasady usytuowania budynków od granicy działki zostały wprowadzone w drodze rozporządzenia, a nie ustawy i należy stwierdzić niezgodność tych przepisów w świetle powołanego wyroku TK z Konstytucją, albowiem one także nie dotyczą warunków technicznych jakim odpowiadają budynki, a ingerują w sferę własności. Na koniec skarżąca dodała, że położenie wiatrołapu i kotłowni nie ogranicza korzystania z działki sąsiedniej. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i dodał nadto, że w rozpoznawanej sprawie nie były brane pod uwagę wymagania co do uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Analizując materiał zawarty w aktach sprawy, a w szczególności treść kolejno wydawanych rozstrzygnięć nie sposób oprzeć się wrażeniu co do niekonsekwencji działań władczych organów administracji, które stanowić miały reakcję na przedmiotową samowolę budowlaną. Ujawnienie samowoli nastąpiło na skutek wniosku sąsiadów skarżącej I. i J. S., którzy pismem z dnia [...] poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, że sprzeciwiają się dobudowie budynku mieszkalnego – jednorodzinnego na działce należącej do skarżącej. Organ w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 31 maja 2007 r. ustalił samowolę budowlaną zrealizowaną w 1981 r., do której zastosowanie znalazły przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie art. 103 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 145, poz.914) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaskarżone rozstrzygnięcie organ oparł na art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym to przepisem w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Organ powołując się na treść art. 40 nakazał inwestorowi rozbiórkę wiatrołapu z kotłownią oraz wykonanie w oznaczonym terminie robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami w tym korektę wejścia i kotłowni po wyburzeniu tej części obiektu. Powyższe rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który w przypadku wystąpienia przesłanek wynikających z art. 37 wyraźnie wyłącza zastosowanie dyspozycji art. 40 powyższej ustawy: "...jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, ...". (vide: teza 3 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 895/97- LEX nr 47186: " Art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. wzajemnie się wykluczają i odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych". Organ I instancji w podstawie prawnej decyzji nie powołał się na art. 37 prawa budowlanego, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie podał motywów, które zadecydowały o orzeczeniu rozbiórki wiatrołapu z kotłownią. Stwierdzenie: " W celu doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego do zgodności z prawem, w szczególności do doprowadzenia do zgodności z warunkami technicznymi nakazano inwestorowi rozbiórkę wiatrołapu dobudowanego do budynku ..." , jest bardzo lakoniczne i nie wyczerpuje przesłanek art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku samowoli budowlanej powstałej w 1981 r. zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego z 1974 r., które nakaz rozbiórki uregulowały w art. 37. Przepis ten stanowił w ust. 1, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W świetle powyższego przepisu organ nadzoru budowlanego winien wskazać, która z przesłanek art. 37 ust. 1 stanowiła podstawę do orzeczenia o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego. Poza sporem jest, że teren na którym zlokalizowany jest sporny obiekt nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zdawałoby się, że nakaz rozbiórki nie wynika z art. 37 ust. 1 pkt 1. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nakaz rozbiórki doprecyzował w ten sposób, że uznał, iż sporna część budynku usytuowana jest w odległości 1,62 m od granicy z działką sąsiednią, czym narusza przepisy ówcześnie obowiązującego § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), jak i w obecnie obowiązującego § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w świetle których to przepisów obiekt budowlany może być usytuowany w odległości 4 m lub 3 m (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych) od granicy działki. Nadto Sąd zauważa, że powołanie się przez organ II instancji na naruszenie warunków technicznych nie przesądza o spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stosując art. 37 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy wypada podkreślić, iż zastosowanie na tej podstawie nakazu rozbiórki wymaga wykazania dwu występujących równocześnie przesłanek: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, 2) powołanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (występują tu cztery stany mogące występować samodzielnie). Nie wystarczy zatem powołanie się wyłącznie na przesłankę naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, naruszenie przepisów o warunkach technicznych. Do orzeczenia o rozbiórce w oparciu o art. 37 ust.1 pkt 2 konieczne jest powołanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stanowiska organu w powyższym zakresie zabrakło. Odnosząc się natomiast do zarzutu niekonstytucyjności Sąd nie podziela stanowiska skarżącej. Ma rację organ twierdząc w udzielonej odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa sprawa nie była powiązana z uzyskaniem zgody właściciela sąsiedniej działki, a zatem powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Odnośnie podniesionego przez skarżącą zarzutu niezgodności przepisów rozporządzenia z aktami rangi ustawowej, w tym z Konstytucją, należy stwierdzić, iż co do zasady orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją, jak również aktów wykonawczych z ustawami należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP). Skład orzekający sądu administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może w myśl art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził jednakże istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności z przepisami Konstytucji RP lub innymi regulacjami rangi ustawowej przepisów rozporządzenia wskazanych przez skarżącego, ani regulacji ustawowej z Konstytucją w zakresie właściwego sformułowania upoważnienia do wydania aktu wykonawczego. W judykaturze i doktrynie dominuje wprawdzie pogląd, iż w przypadku stwierdzenia przez sąd sprzeczności określonego przepisu aktu wykonawczego z ustawą, w tym o randze konstytucyjnej, także w związku z naruszeniem wymagania sformułowania właściwych wytycznych co do jego treści (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP), sąd może odmówić jego zastosowania także w indywidualnej sprawie. Jednak wobec wskazania w akcie rangi konstytucyjnej stosownej drogi postępowania w przypadku zaistnienia wątpliwości (art. 193), generalną zasadą powinno być, w ocenie Sądu, wystąpienie ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Procedowanie takie, uwzględniając treść art. 7 i 190 ust. 1 Konstytucji, stanowi stosowną gwarancję realizacji zasady równości obywateli wobec prawa (zasada demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji). Uwzględniając zasadę domniemania niewadliwości opublikowanych regulacji normatywnych, wydanych przez upoważnione konstytucyjnie organy oraz generalną właściwość Trybunału Konstytucyjnego do oceny legalności takich aktów, byłoby niecelowe szczegółowe uzasadnianie stanowiska Sądu w kwestii braku przesłanek do wystąpienia ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Uzasadnianie takie musiałoby wszak zawierać ocenę legalności aktu normatywnego w kontekście podniesionych zarzutów, co generalnie nie należy do kompetencji sądów. W świetle powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł jak w sentencji.