II SA/Bd 224/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Unisław z dnia 23 marca 2017 r. nr XXIII/174/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 25 maja 2017 r., nr XXIII/174/17, Rada Gminy Unisław, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. – dalej "u.o.z."), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Unisław na rok 2017. W §3 tej uchwały ustalono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy w Toruniu zaskarżył powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa postaci art. 40 ust.1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm. – dalej "ustawa ogłoszeniowa") oraz naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej "Konstytucja") poprzez nieogłoszenie zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie §3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i warunkiem wywołania przezeń skutków prawnych jest ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym, oraz że zaniechanie przez organ uchwałodawczy obowiązku ogłoszenia aktu prawnego określonej kategorii skutkuje istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, nieważnością aktu w całości. W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy Unisław Wójt Gminy Unisław wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została oparta na wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, że na najbliższej sesji rady gminy zostanie przyjęta nowa uchwała w przedmiotowym zakresie, w której zaskarżona uchwała zostanie uchylona, oraz że zaskarżona uchwała ma znaczenie czysto historyczne, gdyż obowiązywała jedynie do końca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Gminy Unisław z dnia 23 marca 2017 r., nr XXII/174/17, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Unisław w 2017 r. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Poza sporem pozostaje, że przyjmowany corocznie w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego i jako taki podlega obowiązkowi ogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Pogląd powyższy dominuje aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. chociażby wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia z 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 173/18 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016 r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które, jak podkreślono wyżej, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszeniowej, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Unisław nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego - jak wykazano - była zobowiązana, a co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej). W związku ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia wymaga kwestia dopuszczalności kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, któremu nie przysługuje już walor mocy obowiązującej. Wątpliwość w powyższej kwestii rozwiała co do zasady odpowiedź w formie uchwały Trybunału Konstytucyjnego na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich, czy sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania przez sąd administracyjny. Trybunał Konstytucyjny, dokonując powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., uznał, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednocześnie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (vide: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94, publ. OTK 1994/2/44). Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że nie ustała potrzeba weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały, albowiem od dnia 23 marca 2017 r. do dnia utraty przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej (tj. do dnia wejścia w życie kolejnej uchwały w tym zakresie, tutaj: uchwały z dnia 27 lutego 2018 r., nr XXX/236/18). uchwała ta mogła stanowić podstawę władczych działań podjętych wobec adresatów. Aktom normatywnym powszechnie obowiązującym przysługuje wszak domniemanie legalności. Nieistotne przy tym jest, czy rzeczywiście do takich działań doszło. Utrata mocy obowiązującej uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do zniweczenia możliwości zaskarżenia takiej uchwały do sądu, czy też, w konsekwencji, do bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie zgodności takiej uchwały z prawem. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby nieobowiązująca na dzień orzekania przez sąd I instancji uchwała nie mogła być stosowana nie tylko w teraźniejszości lub przyszłości, ale i przeszłości (tak również w kontekście uchylenia wadliwej uchwały: WSA w Poznaniu w wyroku z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 979/13 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 374/11 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. podejmowana winna być corocznie do dnia 31 marca. Nie jest więc tak, jak zdaje się podnosić organ w odpowiedzi na skargę, że akt ten przyjmowany jest na konkretny rok (tutaj: na rok 2017) i traci moc obowiązującą z upływem ostatniego dnia tego roku. Kwestii tej tym bardziej nie przesądza tytuł uchwały. Uchwała w przedmiotowym zakresie, podejmowana corocznie do dnia 31 marca, obowiązuje do dnia wejścia w życie kolejnej uchwały w tym zakresie (uchwały przyjętej w roku następnym). Odmienna wykładnia art. 11a ust. 1 u.o.z. prowadziłaby do wniosku sprzecznego nie tylko z wykładnią funkcjonalną i celowościową ustawy, ale i regułami logiki, że od 1 stycznia każdego roku do uchwalenia następnego programu gmina pozbawiona jest podstawy realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11 u.o.z., w postaci aktu jakim jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe paraliżowałoby wykonanie zadań np. w zakresie opieki weterynaryjnej zwierząt bezdomnych, ich wyłapywania oraz postępowania w przypadkach kolizji drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych. Na dzień wniesienia skargi przedmiotowa uchwała wciąż obowiązywała, zaś jej byt prawny zakończył się dopiero czternaście dni po ogłoszeniu w Dzienniku Województwa kujawsko-Pomorskiego uchwały z dnia 27 lutego 2018 r., nr XXX/236/18, tj. z dniem 27 marca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom., r. 2018, poz. 1291). Wraz z uzyskaniem mocy obowiązującej uchwały następującej po zaskarżonej uchwale, zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązująca ze skutkiem ex nunc. Nie ustała zatem konieczność weryfikacji jej prawidłowości, co wyjaśniono już we wcześniejszych akapitach. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.); sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa (art. 135 p.p.s.a.). W związku z tym wskazać należy, że zaskarżona uchwała, obok istotnego naruszenia prawa związanego z brakiem jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w sposób nieprawidłowy wypełniła delegację zawartą w art. 11a ust. 5 u.o.z., statuującego obowiązek zawarcia w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację planu oraz określenia sposobu ich wydatkowania. Niezgodne z powyższym przepisem okazały się zapisy rozdziału 13 załącznika do zaskarżonej uchwały ze względu na niedostatecznie określenie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. W rozdziale tym wskazano, że środki na realizację zadań programu będzie zapewniać gmina (§ 22), że wydatkowanie tych środków będzie odbywało się w w sposób oszczędny i celowy, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru środków służących osiągnięciu założonych celów, na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją programu (§ 23), że w zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich koszty transportu i leczenia oraz utrzymania pokrywane są przez właścicieli zwierząt w chwilą odbioru albo ze środków uzyskanych ze sprzedaży tych zwierząt (§ 24), oraz że na realizację programu przeznacza się kwotę 30 000 zł (§ 25). W zakwestionowanej uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania poprzez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami Jak wynika ze sposobu redakcji art. 11az ust. 5 u.o.z. ("program zawiera"), zamieszczenie wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu jest obligatoryjne. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego w zakresie odnoszącym się do wydatków związanych z realizacją programu. Stanowisko powyższe ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: cytowany wcześniej wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 485/18 i powołane tam orzeczenia; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej, a także art. 11a ust. 5 u.o.z. Z uwagi na to należało orzec na podstawie 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.