II SA/Bd 225/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na akt Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej oddala skargę. Stowarzyszenie "A" złożyło skargę na wydany dnia ... 2014 r. przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. akt wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych zarzucając naruszenie: art. 7 ust. 2 w zw. z 15 ust. 1 i 12 ust. 2 pkt 1 i z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Wg strony skarżącej Oddział Terenowy ANR nie wykazał, aby nałożenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej było uzasadnione okolicznościami i że wysokość opłaty odpowiada wysokości potencjalnych dodatkowych kosztów powstałych w związku z udostępnieniem wnioskowanych informacji publicznych. Wg skarżącej podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej powinien liczyć się z koniecznością dokonywania określonych czynności zmierzających do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro udostępnianie informacji publicznej jest ustawowym obowiązkiem. Dlatego organ powinien zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy zapewnić warunki techniczne umożliwiające udostępnianie informacji publicznej w powszechnie stosowany sposób - powinien zadbać o odpowiednią organizację pracy, antycypując konieczność udzielania odpowiedzi na złożone wnioski o udostępnienie informacji publicznej i przewidując z tym związane nakład pracy i koszty. Nie wskazanie powodów, dla których uznano wskazane przez Stowarzyszenie sposób i formę udostępnienia informacji jako skutkujące dodatkowymi kosztami. Koszty udostępnienia wnioskowanej informacji nie stanowią kosztów dodatkowych, gdyż wiążą się ze standardową realizacją ustawowych obowiązków. Dodatkowe koszty związane ze złożonym wnioskiem powstałyby, gdyby jako sposób i formę udostępnienia wskazano np. nagranie plików na nośniku Blu-ray, tudzież uwiecznienie ich na mikrofilmie, bądź karcie pamięci, gdyż samo kupno tych nośników wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów (tzw. koszty materiałowe). Ponadto podmiot zobowiązany (ANR) mógłby uwolnić się od obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, gdyby zamieścił informacje w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek. A contario, organ zobowiązany nie ma obowiązku udostępniania informacji na wniosek, gdy przedmiotowa informacja publiczna jest zamieszczona w BIP danego podmiotu. Wobec tego ANR, jako podmiot zobowiązany, powinien przewidywać konieczność udostępniania informacji publicznej i przedsiębrać w tym celu określone czynności. Nagannie należy ocenić przenoszenie na wnioskodawcę negatywnych konsekwencji nieodpowiedniej organizacji pracy przez podmiot zobowiązany oraz zaniechania zamieszczania informacji publicznej w BIP. Nadto gdyby Oddział Terenowy ANR nie dysponował środkami technicznymi, pozwalającymi zrealizować wniosek we wskazanej formie i sposobie, powinien poinformować o tym wnioskodawcę (vide art. 14), nie zaś zlecać wykonanie tych czynności podmiotowi zewnętrznemu. Zatem gdyby Oddział Terenowy ANR nie był w posiadaniu np. skanera umożliwiającego udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, powinien poinformować o tej okoliczności Stowarzyszenie, nie zaś zlecać wykonanie czynności zmierzających do udostępnienia podmiotowi zewnętrznemu. Wg strony skarżącej w przypadku, gdyby udostępnienie informacji publicznej w 14-dniowym terminie nie było możliwe (na przykład z powodu obszerności wniosku i znacznej ilości dokumentów, które miałyby zostać udostępnione), podmiot zobowiązany powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Nakład pracy, związany z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, mógłby wówczas zostać rozłożony w czasie. Dzięki systematycznym działaniom zmierzającym do udostępnienia oraz racjonalnej organizacji nie byłoby koniecznym zlecanie przedmiotowych czynności podmiotowi zewnętrznemu, gdyż podmiot zobowiązany mógłby wykonać je w ramach własnej struktury organizacyjnej i działać zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy. Zdaniem Stowarzyszenia Oddział Terenowy ANR nie podjął możliwych czynności, aby zgodnie z zasadą bezpłatności udostępnić wnioskowaną informację bez konieczności ponoszenia przez wnioskodawcę dodatkowych kosztów. Należy zauważyć, że akt ustalający wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać prawidłowe uzasadnienie, z jakich przyczyn podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej uznał, że w związku z realizacją wniosku powstały dodatkowe koszty we wskazanej przez organ wysokości. W niniejszej sprawie uzasadnienie ma charakter ogólnikowy i lakoniczny, skutkiem czego organ nie wykazał słuszności nałożenia opłaty, do nałożenia której przesłanką jest powstanie dodatkowych kosztów po stronie podmiotu zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę Oddział Terenowy ANR wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że co do zasady przy dostępie do informacji publicznej jest bezpłatność tej czynności. Jednakże w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Dodatkowy koszt udostępnienia informacji publicznej to taki, który pojawia się wobec innego sposobu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, niż wgląd do dokumentów czy udzielenie odpowiedzi na wniosek zawierający proste pytania dotyczące treści dokumentów, co w konsekwencji uzasadnia pobieranie przez dysponenta informacji publicznej stosownej opłaty od zainteresowanego, stanowiącej koszt jej udostępnienia. W celu realizacji wniosku strony Agencja zobowiązana była w pierwszej kolejności skserować żądane dokumenty w liczbie około 3200 stron, aby dokonać anonimizacji, a następnie zeskanować tak przygotowane dokumenty. Niewątpliwie doszło zatem do "przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku" w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy, co uprawniało do nałożenia na wnioskodawcę opłaty. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wyklucza możliwości powierzenia czynności technicznej przygotowania informacji do udostępnienia w formie żądanej przez wnioskodawcę podmiotowi zewnętrznemu, pozostawiając tą kwestię do decyzji podmiotu zobowiązanego jako zagadnienie z zakresu organizacji pracy jednostki. Koszty, z uwagi na obszerność zadania i konieczność dokonania kopii dokumentów oraz ich przekształcenia w formę elektroniczną- i tak by powstały, nawet jeżeli całość zadania wykonałaby sama Agencja. Wykonawca został wyłoniony w drodze zapytania o cenę, a najważniejsze kryterium wyboru stanowiła najniższa cena, co pozwoliło zapewnić najniższy możliwy koszt usługi. Wskazano też, że powierzanie dokonywania pewnych czynności podmiotom zewnętrznym jest praktyką dopuszczaną przez prawo i stąd stosowaną przez Agencję, a strona skarżąca nie dostrzega, że udostępnianie informacji publicznej nie jest jedynym czy też nawet głównym zadaniem Agencji i pierwszy raz w historii istnienia OT Agencji w B. zdarzył się wniosek, którego realizacja byłaby tak czaso- i pracochłonna, a nadto generowała takie koszty. Z uwagi na brak zainteresowania osób trzecich tą tematyką, Agencja nie umieszcza wszystkich zawieranych przez siebie umów- w liczbie kilkaset rocznie w Biuletynie Informacji Publicznej, do czego zresztą nie jest prawnie zobowiązana. Z tego także powodu Agencja nie zatrudnia osobnego pracownika do obsługi wniosków o udostępnienie informacji publicznej-kwestiami tymi zajmują się poszczególni pracownicy merytoryczni w zakresie przypisanych im w zakresie obowiązków zadań, co dotychczas nie rodziło żadnych problemów. Powierzenie przygotowania żądanej informacji podmiotowi zewnętrznemu zostało uznane za najbardziej efektywny sposób zadośćuczynienia ustawowemu obowiązkowi Agencji, a jednocześnie najbardziej miarodajny pod względem określenia wysokości rzeczywistych kosztów koniecznych do poniesienia dla realizacji wniosku skarżącego. Agencja uprzedzała stronę skarżącą pismem z dnia ... 2014 r. o konieczności poniesienia opłaty w związku z wnioskowanym sposobem udostępnienia informacji oraz o planowanym zleceniu wykonania niezbędnych czynności podmiotowi zewnętrznemu i nie uchylała się od obowiązku udzielenia żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W przypadku niniejszej sprawy należało przede wszystkim zbadać czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198). Przepis art. 3 ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1/ uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2/ wglądu do dokumentów urzędowych, 3/ dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnego wyboru. Z kolei w art. 7 ust. 2 ustawy ustanowiona została ogólna zasada, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Wyłączenie od tej zasady przewiduje art. 15 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Rozstrzygnięcie w tym zakresie może przybrać różne formy (np. "zarządzenie", "wezwanie", "informacja", "zawiadomienie"), i nie ma znaczenia jakiego określenia użył wezwany do udzielenia informacji organu administracji publicznej. Niewątpliwie niezależnie od użytej nazwy jest to akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na akt ten nie przysługuje zażalenie na podstawie przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ale wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika że wezwanie takie w niniejszej sprawie nastąpiło. Z treści przywołanego wyżej przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika zdaniem Sądu, że dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy, ponieważ z brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty przewidzianej w tym przepisie, a jedynie możliwość jej wymierzenia i dlatego podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ustalając wnioskodawcy opłatę obowiązany jest starannie rozważyć czy w przepadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji jej zakresem lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Z akt sprawy przejrzyście wynika jak szeroki zakres informacji publicznej obejmował wniosek o jej udostępnienie, skoro strona skarżąca wniosła o udostępnienie w s z y s t k i ch umów sprzedaży i dzierżawy nieruchomości rolnych niezabudowanych i zabudowanych oraz nieruchomości nierolnych – inwestycyjnych, które obejmowały ok. 3.200 stron zawartych w okresie grudzień 2013 – luty 2014. Z akt wynika także w jakich okolicznościach zlecono przygotowanie i sporządzenie żądanej informacji i to, że organ na bieżąco informował o tym stronę skarżącą i nie uzależniał udzielenia informacji we wskazanym przez żądającą jej organizację, od uprzedniego uiszczenia kosztów jej sporządzenia, które jak wynika z materiału dowodowego mają niewątpliwie charakter dodatkowy, co w ocenie Sądu uzależniało wydanie skarżącego aktu. Tak więc stwierdziwszy, iż nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ant też innych przepisów obowiązującego prawa, wobec braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c Sąd skargę oddalił.