II SA/Bd 227/08

Dnia 1 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. art. 104 § 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071), orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] nakazującej B. W. jako zarządcy budynku zlokalizowanego w M. przy ul. [...]: w zakresie przewodów kominowych, spalinowych i wentylacyjnych - wykonać remont kominów poprzez likwidację pęknięć i zarysowań, natomiast w zakresie zabezpieczenia budynku przed osiadaniem - wykonać zabezpieczenie budynku przed napływem wody zewnętrznej, dokonać wymiany uplastycznionego gruntu, wykonać warstwę dociskową "poduszki" żwirowo - piaskowej po uprzednim wykonaniu drenażu i wymianie zniszczonych odcinków instalacji wodnej i kanalizacyjnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż decyzją z dnia [...] r. nakazano B. W., będącemu wówczas zarządcą przedmiotowego budynku, wykonanie robót mających na celu likwidację zagrożeń i dalszej degradacji budynku, lecz obowiązek nie został wykonany, co było podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi zaś na okoliczność ustanowienia zarządcy przymusowego nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., którymi zostali E. Dź. i J. P., pozbawiono tym samym B. W. statusu zarządcy, co zdaniem organu uzasadniało wycofanie z obiegu prawnego cyt. decyzji stosownie do regulacji zawartej w art. 155 K.p.a., po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody samego zainteresowanego na jej zmianę. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia R. B. wyraził swoje niezadowolenie z jego treści, uznając je jako bardzo krzywdzące i wysoce niesprawiedliwe dla właścicieli lokali w budynkach [...]. Odwołujący wskazał, że B. W. przez ponad pięć lat skutecznie uchylał się od wykonania decyzji z dnia [...] r., na mocy której miał wykonać remont kominów i zabezpieczyć budynek przed osiadaniem, po wcześniejszym wyburzeniu prawie wszystkich wewnętrznych ścian nośnych budynku, a ponadto nie regulował zobowiązań wspólnoty wynikającej z bieżącej eksploatacji pomimo wpłat dokonywanych systematycznie na Fundusz Remontowy i bieżące utrzymanie budynku. Zdaniem odwołującego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] r. jest krzywdząca dla wspólnoty, ponieważ to pan B. W. swoją bierną postawą przyczynił się do degradacji budynku, która stale postępuje, a jednocześnie decyzja ta jest swoistą "nagrodą" dla Pana B. W. za pięcioletnie uchylanie się od wykonania prawomocnej decyzji z 2002 r. Odwołujący podniósł, iż B. W. można zwolnić z obowiązku dalszego zainteresowania losami budynku dopiero po naprawieniu szkód wywołanych wyburzeniem ścian nośnych w budynkach, a nie obciążać kosztami wykonania tych prac członków wspólnoty, która przez kilka lat była w beznadziejny sposób zarządzana przez tą osobę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią notatki służbowej z dnia [...] r. sporządzonej przez PINB w [...], B. W. (jako jedyny zobowiązany) jednoznacznie wyraził zgodę na zmianę decyzji PINB w [...] z dnia [...] r. w trybie art. 155 K.p.a., a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się wdrożeniu tego rodzaju procedury administracyjnej, w związku z czym warunki zastosowania tego przepisu niewątpliwie zostały spełnione. Ponadto organ stwierdził, że uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 K.p.a. należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest wyłącznie stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie - a nie merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w przypadku więc, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną, co w niniejszej sprawie uczynił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy R. B. zakwestionował w całości decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Powołując argumentację zawartą już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skarżący dodał, że zaskarżona decyzja przenosi odpowiedzialność wykonania kosztownych prac na 4 właścicieli, których udziały we wspólnocie wynoszą około 30%, w sytuacji gdy resztę udziałów (prawie 70%) posiada pan B. W., który od wielu lat odmawia ponoszenia kosztów eksploatacji i remontu budynku i nie interesuje się jego losem. Wskazał również, że pan W. blokuje możliwość odsprzedania swoich powierzchni innemu inwestorowi, pomimo, że nie jest zainteresowany dalszym losem kamienicy i nie łoży na jej utrzymanie, a zaskarżona decyzja sankcjonuje ten stan rzeczy, zdejmując obowiązek z osoby, która w największym stopniu jest odpowiedzialna za doprowadzenie do takiej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., zarówno organ I jak i II instancji, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie wzruszenia ostatecznych decyzji, unormowanym w przepisie art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy jednak zwrócić uwagę, jak słusznie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2002 r. (sygn. akt IV/SA 1206/02, ONSA 2003/4/140), zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.) wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z tym przesłanki zastosowania określonego trybu wzruszenia decyzji muszą być bezspornie ustalone i znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, przy czym nie wystarczającym jest jedynie ich powołanie bez jednoczesnego uzasadnienia ich istnienia w konkretnych okolicznościach sprawy. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi podstawę - w przypadku gdy spełnione zostaną wymienione w nim przesłanki - do uchylenia lub zmiany decyzji wówczas, gdy dotknięta jest ona wadami niekwalifikowanymi, a zatem takimi, które nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza bowiem do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niewadliwe, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, niepubl.). Uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 K.p.a.) jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanek umożliwiających jej zastosowanie musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 K.p.a., samo stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż B. W. wyraził zgodę na zmianę decyzji, ale niezbędne jest jeszcze ustalenie istnienia pozostałych przesłanek, warunkujących podjęcie uznaniowej decyzji w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Zaskarżone decyzje wymogu tego nie spełniają. Opisano w nich jedynie drobiazgowo historię wydawanych decyzji dotyczących przedmiotowej nieruchomości, natomiast w żaden sposób nie zweryfikowano pod kątem interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nie można przy tym słusznego interesu strony upatrywać w działaniach zmierzających do obchodzenia prawa, a takimi w świetle powyższych wywodów byłoby doprowadzenie do zmiany bądź uchylenia decyzji z 2002 r., nakładającej określone obowiązki na zarządcę nieruchomości budynkowej z zakresu jej konserwacji, które jednak pomimo upływu ponad 5 lat nie zostały wyegzekwowane. Innymi słowy, wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może być alternatywą dla nieskutecznego działania właściwych organów nadzoru budowlanego. Przyjmując odmienny punkt widzenia, w prosty sposób doszłoby do naruszenia interesu społecznego, w tym przypadku interesu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], którzy mając na względzie utrzymanie budynku w dobrym stanie technicznym mieli prawo domagać się od ustanowionego zarządcy tego budynku działań mających na celu zachowanie jego substancji, w tym również wykonania nałożonych przez organy nadzoru - obowiązków administracyjnoprawnych. Reasumując stwierdzić należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 K.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Oznacza to, że wymagają one oceny w każdej konkretnej sprawie. Z użytego zaś w art. 155 K.p.a. spójnika "lub" wynika, że wystarczają racje interesu społecznego, bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony, a może być i tak, że obydwa te interesy będą zaspokojone zmianą lub uchyleniem decyzji, tyle tylko, że wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.