II SA/Bd 228/06

Dnia 1 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. II SA/Bd 228/06 Uzasadnienie E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. Nr [...] mocą, którego uchylone zostało postanowienie Starosty L. z dnia [...] 2001r. znak [...] wydane w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz umorzenia postępowania I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w myśl, którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy małżonkowie K. i P. B. , właściciele nieruchomości położonej w B., gmina T., obejmujacej działki o numerach [...] i [...] nie wyrazili zgody na przeprowadzenie na ich gruncie inwestycji, polegającej na założeniu i przeprowadzeniu podziemnego gazociągu tranzytowego [...] wraz z kablem światłowodowym, przez inwestora - Spółkę Akcyjną E. W związku z tym decyzją Wojewody W. z dnia [...] 1998r. znak [...], wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm. ) - w pkt 1 rozstrzygnięcia, ograniczono sposób korzystania z nieruchomości, położonej w B., Gm. T., obejmującej działki o numerach 99/8 i 99/0 o powierzchni 6440 m2 i stanowiącej własność K. i P. małżonków B. Ograniczenie korzystania z nieruchomości polegało na: udzieleniu skarżącej spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego [...] wraz z kablem światłowodowym, według miejsca i granic lokalizacji oznaczonych w załącznikach do decyzji Wojewody W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] 1994r., znak [...]. W pkt 2 decyzji, zobowiązano właścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń, (wymienionych w pkt 1. Natomiast w pkt 3 tejże decyzji zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości wymienionej w pkt 1 do stanu poprzedniego oraz do przyznania uzgodnionego odszkodowania właścicielom nieruchomości, za wyrządzone szkody, powstałe wskutek zajęcia nieruchomości i budowy gazociągu, przy czym wypłata odszkodowania miała być dokonana niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Starosta L. po ustaleniach, że nie zostały wykonane obowiązki, wynikające z powyższej decyzji Wojewody, po upomnieniu skierowanym do właścicieli gruntu, zawartym w piśmie z dnia 18 sierpnia 2000r. Nr [...] - wszczął postępowanie egzekucyjne na mocy Tytułu Wykonawczego z dnia [...] 2001 r. Powyższe postępowanie właściciele gruntu uznali za bezzasadne dlatego skorzystali z przysługującego im prawa i wnieśli zażalenie, podnosząc iż nałożony obowiązek został przez nich wykonany. Starosta L., postanowieniem z dnia 29 czerwca 2001 r., uznał zarzuty skarżących, co do prowadzonego postępowania za nieuzasadnione i je oddalił, odmawiając jednocześnie umorzenia nałożonej grzywny oraz postępowania egzekucyjnego. To rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które postanowieniem z dnia [...] 2002r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty L. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W tej sytuacji małżonkowie B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Gd 410/02 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia z uwagi na fakt, że zostało wydane przez organ niewłaściwy. Sąd wskazał, iż organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, zmierzające do wykonania obowiązku z art. 124 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami był Wojewoda a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sąd stwierdził, iż wskazany wyżej art. 124 ust. 1 oraz art. 9 lit. a cyt. ustawy wyraźnie stanowi, iż organem właściwym w sprawach rozstrzyganych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. W związku z tym Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] 2005r. nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty L. z dnia [...] 2001 r. znak [...] w sprawie oddalenia zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia nałożonej grzywny i postępowania egzekucyjnego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewoda w uzasadnieniu przywołał stan faktyczny i wskazał na pismo inwestora z dnia 1 grudnia 1999 r., w którym tenże inwestor powołując się na art. 54, art. 55 oraz na art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( jedno tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) zawiadomił Starostę L. o zakończeniu robót budowlano - montażowych i instalacyjnych, umożliwiających bezpieczną eksploatację gazociągu tranzytowego [...], a nadto, że system łączności [...] zostania uruchomiony w terminie późniejszym. W zawiadomieniu tym inwestor wskazał, że w okresie jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Starosta L., po otrzymaniu tego zgłoszenia nie skorzystał ze swego uprawnienia i nie zgłosił sprzeciwu. W tej sytuacji inwestor przystąpił do użytkowania inwestycji. Wojewoda, rozpoznając sprawę z treści zacytowanego zgłoszenia wywiódł wniosek, że w ten sposób zamknięciu uległ ciąg czynności, mających na celu zakończenie inwestycji i rozpoczęcie eksploatacji gazociągu. Na poparcie swego stanowiska o zakończeniu inwestycji organ przywołał wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2004r. sygn. akt SA/Bd 2289/03, w których zawarte zostały podobne poglądy. W podsumowaniu Wojewoda [....] stwierdził, iż skoro inwestycja została zakończona, to tym samym decyzja o Wojewody Włocławskiego została wykonana i z tego powodu dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne. W skardze do Sądu E. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, na mocy art.145 § 1 pkt 1 a oraz 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W ocenie inwestora, zaskarżone postanowienie Wojewody wydane zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 , art. 77 i art. 138 § 2 oraz z naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej Spółki, Wojewoda [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i dokonał błędnej interpretacji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W opinii skarżącej decyzja Wojewody W. z dnia [...] 1998r. znak [...] nie została wykonana w całości, gdyż obejmowała ona wybudowanie gazociągu, jak i przeprowadzenie kabla światłowodowego. W 1999r. inwestor co prawda zgłosił zakończenie budowy i poinformował o czasowym, zastępczym wykorzystaniu środków łączności. Spółka przyznała, że wykonane zostały wszystkie prace, na które wymagane było pozwolenie na budowę, co zdaniem skarżącej nie oznacza, ze decyzja została wykonana w całości, gdyż nie został przeprowadzony kabel światłowodowy. Spółka wskazała, że decyzja z 1998r. dotyczy również urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu, których instalacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej przywołany przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wiąże wydania decyzji i jej dalszego obowiązywania z przepisami ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji zdaniem inwestora wybudowanie gazociągu nie może mieć więc żadnego wpływu na ocenę możliwości późniejszego przeprowadzenia kabla światłowodowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Sąd w dniu rozprawy 18 maja 2006r. przeprowadził dowód z pisma inwestora z dnia 1 grudnia 1999r., znajdującego się w aktach sądowych sprawy SA/Bd 2289/03 ( K- 277), które jest zawiadomieniem Starostwa Powiatowego w L. o zakończeniu budowy gazociągu tranzytowego [...]. Skarżący, jak wynika z treści pisma, powołując się na art. 54, 55 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. ) zawiadomił Starostę L. o zakończeniu robót budowlano- montażowych i instalacyjnych umożliwiających bezpieczną eksploatację gazociągu tranzytowego [...], przebiegającego przez teren gmin B., L., W. i T. objętych działaniem starostwa Powiatowego w L. Roboty zostały przeprowadzone na podstawie pozwoleń na budowę. Ponadto w zawiadomieniu tym inwestor wymienia pozwolenia na budowę ze stosownymi numerami oraz informuje, że do wykonania pozostały prace związane z rekultywacją gruntów w gminie T. na tych działkach, na których prace zostały wstrzymane decyzją Urzędu Mieszkalnictwa - do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W piśmie tym Inwestor jednocześnie zawiadamia, że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie do jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Rozpoznawana sprawa dotyczy postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy z dnia [...] 2001r. nr [...], stanowiący podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, wskazuje jako obowiązek podlegający egzekucji to, że właściciele nieruchomości małż. K. i P. B. nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998r. nr [...]. Decyzją powyższą Wojewoda W. udzielił zezwolenia E., na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego [...] wraz z kablem światłowodowym na części nieruchomości obejmującej działki o numerach [...] , położonej w B., gmina T. wg miejsca i granic lokalizacji, obejmującej powierzchnię 0,6440 ha i stanowiącej własność małżonków B. Należy zauważyć, że tytuł wykonawczy został wydany po upływie półtora roku od informacji inwestora skierowanej do Starosty L. o zakończeniu inwestycji. Jak wynika z treści tytułu wykonawczego obowiązek podlegający egzekucji został przez organ precyzyjnie określony jako" uchylanie się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998r. [...] polegającego na udzieleniu zezwolenia skarżącej Spółce - na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego [...] wraz z kablem światłowodowym na części nieruchomości obejmującej działki o numerach [...], położonej w B., gmina T. wg miejsca i granic lokalizacji, obejmującej powierzchnię 0, 6440 ha i stanowiącej własność małżonków B. Jak widać z zacytowanej treści tytułu wykonawczego, obowiązek ten nie został określony jako "udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami" a jedynie przytoczona została treść decyzji, jej punktu 1, który przecież, jak wynika ze zgłoszenia inwestora z dnia 1 grudnia 1999 r. został wykonany. Z porównania dat zgłoszenia o zakończeniu inwestycji (1 grudnia 1999 r.) i wydania tytułu wykonawczego (24 maja 2001 r.) - wypływa wniosek, że w dacie wydania tytułu wykonawczego obowiązek podlegający egzekucji i tam wymieniony już nie istniał. A zatem należy stwierdzić, iż ma tu zastosowanie przepis art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2004r., Nr 96, poz. 959 ze zm. ), który stanowi" Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku". Wobec powyższego zarzuty złożone przez małżonków B., co do wykonania nałożonego na nich obowiązku poprzez zrealizowanie inwestycji przez inwestora, należy uznać za uzasadnione z mocy przepisu art. 33 pkt 1 cyt. ustawy, gdyż nałożony obowiązek w dacie wystawienia tytułu wykonanwczego nie istniał. A zatem pismo inwestora z dnia 1 grudnia 1999r., zawiadamiające o zakończeniu inwestycji wywołało taki skutek, iż przyjęto za zakończony cały proces budowlany łącznie z położeniem światłowodu. Takie stanowisko zostało zaprezentowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 marca 2005r. OSK 1216/04 oraz z dnia 30 maja 2005r. OSK 1171/04 (niepublikowane). W świetle powyższego stosownie do przepisu art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ II instancji prawidłowo uznał zarzuty za uzasadnione i zgodnie z prawem orzekł o uchyleniu postanowienia Starosty Lipnowskiego z dnia 29 czerwca 2001 r. i prawidłowo umorzył postępowanie organu I instancji. Należy zaznaczyć, że kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego błędną interpretację zarzucił organowi skarżący. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonując wykładni gramatycznej i celowościowej powyższego przepisu nie można mieć wątpliwości, że. ograniczenie co do sposobu korzystania z nieruchomości odnosi się do sytuacji, gdy obiekty te nie zostały jeszcze zrealizowane a mają powstać w przyszłości, a przeszkodą ku temu by powstały jest to ,że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której obiekty te mają powstać nie wyraża na to zgody. W takiej sytuacji starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości tych obiektów. Aby można było ocenić o jakiego rodzaju obiektach stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy posiłkując się wykładnią systemową z całą stanowczością stwierdzić, że tylko w oparciu o przepisy prawa budowlanego można zdefiniować pojęcie obiektu budowlanego. Przepis art. 3 pkt 1 lit b ustawy prawo budowlane stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budowlę, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane zdefiniowane zostało pojęcie "budowli" - do której niewątpliwie zalicza się budowę gazociągu. Zrealizowanie obiektu budowlanego stanowi cały proces, cykl budowlany i aby ocenić początek realizacji tego obiektu i zakończenie nad nim prac należy dokonać tego w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane. W rozdziale V ustawy Prawo budowlane, zawarte zostały przepisy poświecone budowie i oddaniu do użytku obiektów budowlanych. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporny moment rozpoczęcia budowy a jedynie moment jej zakończenia. W ocenie Sądu zakończenie budowy potwierdza przede wszystkim zgłoszenie, dokonane przez inwestora pismem z dnia 1 grudnia 1999r. skierowane do Starosty L., o zakończeniu budowy gazociągu z powołaniem się na art. 54, 55 i 57 Prawa budowlanego. Inwestor zawarł w zgłoszeniu informację, że system łączności i [...] zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Na uwagę zasługuje fakt, iż Starosta nie zgłaszając sprzeciwu, nie skorzystał ze swych uprawnień i w ten sposób inwestor mógł przystąpić bez zwłoki do użytkowania gazociągu. Inwestor teraz twierdzi, że inwestycja nie została zakończona, to idąc tym tokiem myślenia rodzi się pytanie, dlaczego w takiej sytuacji nie skorzystał z możliwości, jakie daje przepis art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwalający na wystąpienie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - gazociągu, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych a zamiast tego złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. Powyższe świadczy o zakończeniu robót budowlanych. Ponadto o zakończeniu inwestycji świadczy pismo Inwestora działającego przez Kancelarię Prawną [...], skierowane do właścicieli gruntu z dnia 16 kwietnia 1999 r. ( K- 41 akt administracyjnych), w którym w wersecie 13 od góry - zawarto stwierdzenie cyt. " Inwestor wybudował już gazociąg na Państwa nieruchomości i zasypał go. Wybudował również kabel światłowodowy. Obecnie inwestorowi pozostało jedynie uporządkowanie Państwa nieruchomości." a w 19 wersecie czytamy " W tej sytuacji zwracamy się do Państwa z propozycją umożliwienia Inwestorowi uporządkowania Państwa nieruchomości w najbliższym możliwym terminie". Zatem dokonując oceny działań Inwestora, w oparciu o wyżej wskazane dokumenty można stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie w dacie 1 grudnia 1999 r. doszło do zakończenia budowy wraz z wszystkimi skutkami prawnymi, z tego faktu wynikającymi. W związku z tym dalsze prowadzenie postępowania .egzekucyjnego z obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest bezprzedmiotowe, gdyż cel został zrealizowany. W świetle powyższego należy uznać zarzuty podnoszone w treści skargi za nieuzasadnione, gdyż obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela w związku z decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w związku z budową gazociągu i położeniem kabla światłowodowego należy uznać za skonsumowany - zgłoszeniem dokonanym przez inwestora w dniu 1 grudnia 1999r. Przepis art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę dającą uprawnienia dla inwestora odnośnie wejścia na grunt, którego właściciel odmawia udostępnienia tej nieruchomości. Innymi słowy z chwilą wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powstaje obowiązek po stronie jej właściciela do jej udostępnienia. Przepis art. 124 ust. 1 ogranicza się do wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji i służy ten przepis tylko i wyłącznie celom polegającym na zrealizowaniu obiektu budowlanego. Natomiast przepisy art. 124 ust. 4 i 6 służą innym celom, aniżeli przepis art. 124 ust. 1. Zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na osobie lub jednostce organizacyjnej, występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Z przepisu tego wynika, że przywrócenie stanu poprzedniego ciąży na inwestorze po zrealizowaniu celu, o którym jest mowa wart. 124 ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższego obowiązki wynikające z art. 124 ust. 4 i 6 powstają z mocy prawa. Nie ma tu podstaw do nakładania ich w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie należy zauważyć, iż ust. 1 cytowanego przepisu odnosi się do obiektu niezrealizowanego natomiast ust. 4 i 6 odnosi się do obiektu już zrealizowanego. W świetle powyższego stanu faktycznego i prawnego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), oddalił skargę jako nieuzasadnioną.