II SA/Bd 228/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] Burmistrz Ś. na podstawie art. 2 pkt 6, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o pomocy" oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "kpa", uchylił w części decyzję własną z dnia [...] nr [...] w ten sposób, że; w pkt 1 uchylił z dniem [...] świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznane na P. T., a w pkt 2 uchylił z dniem [...] świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznane na B. T. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał J. Ch. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na J. T. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...], na P. T. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] oraz na B. T. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...]. Następnie J. Ch. złożyła oświadczenie o rezygnacji od [...] z pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na B. T. i P. T., gdyż dzieci zostały umieszczone w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w A., a z przedłożonego przez nią zaświadczenia wynika, że pobyt dzieci obywa się tam na koszt Skarbu Państwa. Organ przytoczył treść art. 155 kpa. Nadto wyjaśnił, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. Burmistrz wskazał, że dzieci J. Ch. umieszczone zostały w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w A., a więc instytucji, o której mowa w art. 2 pkt 6 ustawy o pomocy, za pobyt tam nie ponosi ona odpłatności, co w ocenie organu powoduje utratę prawa do świadczenia alimentacyjnego. Od ww. decyzji odwołała się J. Ch. – skarżąca wskazując, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego są jej potrzebne na utrzymanie dzieci znajdujących się w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym, bowiem musi im kupować odzież, obuwie, środki czystości, przybory szkolne itp. Z tego powodu zwróciła się o przywrócenie wypłaty tych środków pieniężnych z funduszu alimentacyjnego. Po rozpatrzeniu dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 155 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko SKO wskazało, że rozstrzygnęło sprawę zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia [...] kiedy złożyła ona oświadczenie, że z dniem [...] rezygnuje z pobierania świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na dzieci P. i B. T. Skoro wiec sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z wolą skarżącej niezrozumiałym dla SKO jest jej odwołanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Ch. wyjaśniła, że oświadczenie o rezygnacji ze świadczeń złożyła pochopnie i nieświadomie, bardziej z myślą o rezygnacji ze świadczeń rodzinnych. Po czasie zorientowała się, że pobyt dzieci w ośrodku wiąże się dla niej z dużymi kosztami, bowiem musi zaopatrzyć je w odzież, środki czystości, pościel, zeszyty, przybory szkolne itp. Stwierdziła że świadczenia z funduszu alimentacyjnego dalej należą się dzieciom z tytułu niepłacenia alimentów przez ich ojca. Podkreśliła, że pobyt dzieci w ośrodku jest bardzo dużym obciążeniem finansowym. Wyjaśniła, że nie zdążyła wycofać oświadczenia o zgodzie na uchylenie decyzji przed wydaniem decyzji przez Burmistrza, dlatego postanowiła skorzystać z możliwości odwołania się od decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że narusza on bądź przepisy prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisy dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa" sąd orzeka na podstawie akt sprawy, oraz stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...]. Decyzją organu pierwszej instancji zmieniono w trybie art. 155 kpa ostateczną decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] dotyczącą przyznania J. Ch. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w ten sposób, że uchylono z dniem [...] ww. decyzję w części przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznane na P. T. i B. T. Decyzja ta zapadła w wyniku oświadczenia skarżącej, iż rezygnuje ona ze świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego na ww. dwójkę dzieci w związku z umieszczeniem ich w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w A. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym wynikającym art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z powyższym wskazać należy także na przepis art. 16 § 1 kpa, który statuuje jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji ostatecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Trwałość decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Decyzje ostateczne mogą być jednakże wzruszone w toku jednego z postępowań nadzwyczajnych przewidzianych przepisami kpa tj. uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej lub wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Zauważyć należy, że o ile postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania prowadzone jest w stosunku do decyzji objętych wadą kwalifikowaną, to tryby określone w art. 154 i 155 kpa dotyczyć mogą jednie decyzji dotkniętych wada niekwalifikowaną lub też decyzji poprawnych. Ponadto przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przepis art. 155 kpa umożliwia zmianę lub uchylenie tylko takiej decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jednakże zmianie lub jej uchyleniu nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne, a ponadto przemawiać musi za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja może więc być zmieniona lub też uchylona w trybie art. 155 kpa tylko i wyłącznie jeżeli zgodę na to wyrazi strona. Obowiązkiem organu jest zbadanie spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 155 kpa. Przy czym słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W sytuacji więc gdy zmiana decyzji ostatecznej prowadziła by do stanu sprzecznego z prawem, obowiązkiem organu jest odmowa zmiany takiej decyzji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odpowiada prawu. O ile bowiem na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji niewątpliwie spełniona została przesłanka zgody strony na zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...], to jednak na etapie postępowania odwoławczego strona tej zgody już nie wyrażała. W odwołaniu skarżąca wyraźnie wskazała, że nie godzi się z decyzją organu pierwszej instancji, a środki z funduszu alimentacyjnego są jej potrzebne na utrzymanie dzieci. SKO rozpoznając odwołanie skarżącej ograniczyło się jednak tylko i wyłącznie do funkcji kontrolnej i zaniechało tym samym ponownego rozpatrzenia sprawy. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co daje stronie prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy, przy czym postępowanie przed organem drugiej instancji nie ma na celu tylko kontroli poprawności rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu organu pierwszej instancji. Rolą organu drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie całokształtu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowna ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym stanowisk prezentowanych przez strony postępowania. Powyższej roli w przedmiotowym postępowanie nie spełniło jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika bowiem, ażeby przedmiotem rozważań Kolegium było spełnienie przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej wynikających z art. 155 kpa. Gdyby bowiem było inaczej, Kolegium dostrzegło by, że zmiana decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...], nie jest możliwa w trybie art. 155 kpa, bowiem na zmianę tą nie zgadza się skarżąca. Z uzasadnienia decyzji nie wynika również, aby Kolegium rozważyło słuszny interes strony. Trudno bowiem uznać, ażeby za uchyleniem decyzji z dnia [...] przemawiał słuszny interes strony, w sytuacji gdy decyzją organu pierwszej instancji pozbawiono skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a skarżąca na etapie postępowania odwoławczego wskazywała na niezbędność tych środków. Wybiórcza ocena materiału dowodowego z pominięciem stanowiska strony zawartego w odwołaniu, a w zasadzie bezrefleksyjne ograniczenie się Kolegium do zapoznania się tylko i wyłącznie z oświadczeniem strony z dnia [...] spowodowało utrzymanie w mocy przez ten organ decyzji nie odpowiadającej prawu. SKO nie rozważyło czy na zmianę decyzji w trybie art. 155 strona wyraża zgodę, czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Tym samym SKO dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art., 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art.138 § 1 pkt 1 i art. 155 kpa. Ponadto wskazać przyjdzie, że wadliwa wykładnia przepisu art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy dokonana przez organ pierwszej instancji, doprowadziła ten organ do przekonania, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Przepis ten przewiduje, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. Legalna definicja pojęcia instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie zawarta została w art. 2 pkt 6 ustawy o pomocy. Stosownie do ww. przepisu instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie - oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Kluczowe znaczenie ma tu zastrzeżenie dokonane przez ustawodawcę, że instytucją taką jest tylko taka instytucja, która zapewnia nieodpłatne pełne utrzymanie. W toku postępowania skarżąca podnosiła, iż przedmiotowe świadczenie jest jej potrzebne na utrzymanie dzieci znajdujących się w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym bowiem zmuszona jest ona kupować dzieciom odzież, środki czystości, ręczniki, przybory szkolne itp. Powyższe znajduje również potwierdzenie w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy zaświadczeniu Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w A. z dnia [...]. Wynika z niego, że P. T. oraz B. T. przebywają w ww. placówce, ich pobyt w niej odbywa się na koszt Skarbu Państwa, a rodzice nie ponoszą odpłatności za wyżywienie, natomiast zobowiązani są do zaopatrzenia dziecka w odzież, obuwie, bieliznę, środki higieny osobistej, kosmetyki, przybory szkolne, dojazdy do domu na wakacje (vide: zaświadczenia z dnia [...] k- 7,8, akt administracyjnych). W ocenie Sądu powyższe wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie wypełnia dyspozycji art. 2 pkt 6 ustawy o pomocy. Skoro bowiem z woli ustawodawcy instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest tylko taka instytucja, która zapewnia nieodpłatne pełne utrzymanie, to nie jest nią Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w A. O ile bowiem ośrodek ten zapewnia nieodpłatny pobyt oraz wyżywienie dzieciom skarżącej, to z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca stale partycypuje jednak w kosztach utrzymania dzieci. Skoro tak, to przedmiotowy ośrodek nie zapewnia pełnego utrzymania i nie jest instytucją o której mowa w art. 2 pkt 6 ustawy o pomocy. Wadliwe uznanie przedmiotowego ośrodka za instytucje, o której mowa w art. 2 pkt 6 ustawy o pomocy doprowadziło organ do błędnego przekonanie, że skarżącej w związku z treścią przepisu art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy nie przysługuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględniając powyższe uwagi, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do tego, czy Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w A. jest instytucją, o której mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy, a także czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 155 kpa pozwalające na zmianę decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii wykonalności decyzji sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 152 ppsa, natomiast o kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.