II SA/Bd 229/06

Dnia 1 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia nałożonej grzywny i postępowania egzekucyjnego oddala skargę. II SA/Bd 229/06 Uzasadnienie E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. Nr [...] mocą, którego uchylone zostało postanowienie Starosty L. z dnia [...] 2001r. znak [...] wydane w sprawie oddalenia zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia nałożonej grzywny i postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w myśl, którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją Wojewody W. z dnia [...] 1998r. znak [...], wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.741 ze zm.): . w pkt 1 rozstrzygnięcia ograniczono sposób korzystania z nieruchomości położonej w B., Gm. T., obejmującej działki o numerach [...] o powierzchni 6440 m- i stanowiącej własność K. i P. małżonków B. Ograniczenie korzystania z nieruchomości polegało na: udzieleniu skarżącej spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym, według miejsca i granic lokalizacji oznaczonych w załącznikach do decyzji Wojewody W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] 1994r., znak [...]. . w pkt 2 zobowiązano właścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii urządzeń wymienionych w pkt 1. . w pkt 3 w/w decyzji zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości wymienionej w pkt 1 do stanu poprzedniego oraz do przyznania uzgodnionego odszkodowania właścicielom nieruchomości, za wyrządzone szkody, powstałe wskutek zajęcia nieruchomości i budowy gazociągu, przy czym wypłata odszkodowania miała być dokonana niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Następnie Starosta L. po ustaleniach, że nie zostały wykonane obowiązki wynikające z powyższej decyzji Wojewody, po upomnieniu skierowanym do właścicieli gruntu, zawartym w piśmie z dnia 18 sierpnia 2000r. wszczął postępowanie egzekucyjne na mocy Tytułu Wykonawczego z dnia [...] 2001 r. Na powyższe postępowanie wnieśli zażalenie właściciele gruntu. Po rozpatrzeniu zażalenia małżonków B., co do prowadzonej egzekucji, Starosta L., postanowieniem z dnia [...] 2001 r., uznał wniesione przez nich zarzuty za bezzasadne. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które postanowieniem z dnia [...] 2002r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty L. Następnie małżonkowie B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Gd 410/02 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia z uwagi na fakt, że zostało wydane przez organ niewłaściwy. Sąd wskazał, iż organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, zmierzające do wykonania obowiązku z art. 124 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami był wojewoda a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sąd stwierdził, iż wskazany wyżej art. 124 ust. 1 oraz art. 9 lit. a cyt. ustawy wyraźnie stanowi, iż organem właściwym w sprawach rozstrzyganych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. W związku z tym Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] 2005r. nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty L. z dnia [...] 2001 r. znak [...] w sprawie oddalenia zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz odmowy umorzenia nałożonej grzywny i postępowania egzekucyjnego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewoda w uzasadnieniu przywołał stan faktyczny i wskazał na pismo inwestora z dnia 1 grudnia 1999 r., w którym tenże inwestor powołując się na art. 54, art. 55 oraz na art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) zawiadamia Starostę L. o zakończeniu robót budowlano - montażowych i instalacyjnych, umożliwiających bezpieczną eksploatację gazociągu tranzytowego [...], a nadto, że system łączności SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym. W zawiadomieniu tym inwestor wskazał, że w okresie jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Starosta L., po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu inwestycji, nie skorzystał ze swego uprawnienia i nie zgłosił sprzeciwu a inwestor przystąpił do użytkowania inwestycji. Wojewoda z treści pisma inwestora wywiódł wniosek, że w ten sposób zamknięciu uległ ciąg czynności mających na celu zakończenie inwestycji i rozpoczęcie eksploatacji gazociągu. Na poparcie swego stanowiska o zakończeniu inwestycji organ przywołał wyroki sądów administracyjnych, w tym również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2004r. sygn. akt SA/Bd 2289/03, w którym zawarte zostały podobne poglądy. W podsumowaniu Wojewoda [...] stwierdził, iż skoro inwestycja została zakończona, to tym samym decyzja Wojewody W. została wykonana i z tego powodu dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie egzekucji jest niedopuszczalne. W skardze do Sądu "E." wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na mocy art.145 § 1 pkt 1 a oraz 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W ocenie inwestora zaskarżone postanowienie Wojewody wydane zostało z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 , art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a oraz z naruszeniem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej Spółki, Wojewoda [...] nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W opinii skarżącej, decyzja Wojewody W. z dnia [...] 1998r. znak [...] nie została wykonana w całości, gdyż oprócz wybudowania gazociągu, obejmowała przeprowadzenie kabla światłowodowego. W 1999r. inwestor co prawda zgłosił zakończenie budowy i poinformował o czasowym, zastępczym wykorzystaniu środków łączności. Spółka przyznała, że wykonane zostały wszystkie prace, na które wymagane było pozwolenie na budowę, co zdaniem skarżącej nie oznacza, że decyzja została wykonana w całości. Spółka wskazała, że decyzja z 1998r. dotyczy również urządzeń niezbędnych do korzystania z gazociągu, których instalacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej przywołany przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani żaden inny przepis tej ustawy nie wiąże wydania decyzji i jej dalszego obowiązywania z przepisami ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji zdaniem inwestora wybudowanie gazociągu nie może mieć więc żadnego wpływu na ocenę możliwości późniejszego przeprowadzenia kabla światłowodowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 18 maja 2006r. Sąd przeprowadził dowód z pisma inwestora z dnia 1 grudnia 1999r., znajdującego się w aktach sądowych sprawy SA/Bd 2289/03 ( K- 277), które jest zawiadomieniem Starostwa Powiatowego w L. o zakończeniu budowy gazociągu tranzytowego DN 1400 mm [...]. Skarżący, jak wynika z treści tego pisma, powołując się na art. 54, 55 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) zawiadomił Starostę L. o zakończeniu robót budowlano- montażowych i instalacyjnych umożliwiających bezpieczną eksploatację gazociągu tranzytowego DN 1400mm, Pr= 8,4 Mpa, przebiegającego przez teren gmin [...] objętych działaniem starostwa Powiatowego w L. Roboty zostały przeprowadzone na podstawie pozwoleń na budowę. W zawiadomieniu tym inwestor wymienia pozwolenia na budowę ze stosownymi numerami oraz informuje, że do wykonania pozostały prace związane z rekultywacją gruntów w gminie T.- na tych działkach, na których prace zostały wstrzymane decyzja Urzędu Mieszkalnictwa - do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W piśmie tym Inwestor jednocześnie zawiadamia, że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie do jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Rozpoznawana sprawa dotyczy postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy z dnia [...] 2001r. nr [...], stanowiący podstawę do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, wskazuje jako obowiązek podlegający egzekucji to, że właściciele nieruchomości małżonkowie K. i P. B. nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998r. nr [...]. Decyzją powyższą Wojewoda W. udzielił zezwolenia E., na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym na części nieruchomości obejmującej działki o numerach [...], położonej w B., gmina T. wg miejsca i granic lokalizacji obejmującej powierzchnię 0,6440 ha i stanowiącej własność małżonków B. Tytuł wykonawczy został wydany po upływie półtora roku od informacji inwestora skierowanej do Starosty L. o zakończeniu inwestycji. Jak wynika z treści tytułu wykonawczego obowiązek podlegający egzekucji został przez organ precyzyjnie określony jako" uchylanie się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w decyzji Wojewody W. z dnia [...] 1998r. [...] polegającego na udzieleniu zezwolenia skarżącej Spółce - na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu tranzytowego DN 1400 wraz z kablem światłowodowym na części nieruchomości obejmującej działki o numerach [...] , położonej w B., gmina T. wg miejsca i granic lokalizacji obejmującej powierzchnię O, 6440 ha i stanowiącej własność małżonków B. Obowiązek ten, jak wynika z zacytowanego tytułu wykonawczego nie został określony jako "udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa wart. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami" . Wobec powyższego, zarzuty złożone przez małżonków B., co do wykonania nałożonego na nich obowiązku poprzez zrealizowanie inwestycji przez inwestora należy uznać za uzasadnione z mocy przepisu art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 96, poz. 959 ze zm.), gdyż jak wynika z powyższego, obowiązek ten nie istniał w dacie wydania tytułu wykonawczego tj. w dniu 24 maja 2001 r. Zdaniem Sądu pismo inwestora z dnia 1 grudnia 1999r. zawiadamiające o zakończeniu inwestycji wywołało taki skutek, iż przyjęto za zakończony cały proces budowlany łącznie z położeniem światłowodu. Takie też stanowisko zostało zaprezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005r. OSK 1216/04 oraz z dnia 30 maja 2005r. OSK 1171/04 ( niepublikowane). W świetle powyższego, stosownie do przepisu art. 34 § 4 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ II instancji prawidłowo uznał zarzuty za uzasadnione i zgodnie z prawem orzekł o uchyleniu postanowienia Starosty L. z dnia [...] 2001 r. i prawidłowo umorzył postępowanie organu I instancji. Należy zaznaczyć, że kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego błędną interpretację zarzucił organowi skarżący. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonując wykładni gramatycznej i celowościowej powyższego przepisu nie można mieć wątpliwości, że ograniczenie co do sposobu korzystania z nieruchomości odnosi się do sytuacji, gdy obiekty te nie zostały jeszcze zrealizowane a mają powstać w przyszłości, a przeszkodą ku temu by powstały jest to ,że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której obiekty te mają powstać nie wyraża na to zgody. W takiej sytuacji starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości tych obiektów. Aby można było ocenić o jakiego rodzaju obiektach stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy posiłkując się wykładnią systemową stwierdzić, że zdefiniować można pojęcie" obiekt budowlany" tylko w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit b ustawy prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budowlę, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Pojęcie" budowli" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 3 cyt. ustawy prawo budowlane, do której niewątpliwie zalicza się budowę gazociągu. Prawo budowlane stanowi, że zrealizowanie obiektu budowlanego jest procesem i tylko w oparciu o to prawo można ocenić początek realizacji obiektu jak i zakończenie cyklu budowlanego. W rozdziale V ustawy Prawo budowlane zawarte zostały przepisy poświecone budowie i oddaniu do użytku obiektów budowlanych. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne to, kiedy rozpoczęto budowę. Sporne jest to, czy budowa gazociągu została zakończona. W ocenie Sądu budowa gazociągu została zakończona, co potwierdza zgłoszenie inwestora dokonane pismem z dnia 1 grudnia 1999r., w którym informuje starostę o zakończeniu budowy gazociągu, powołując się na przepisy art. 54, 55 i 57 Prawa budowlanego. Inwestor w cytowanym zgłoszeniu zawarł informację, że system łączności i SCADA zostanie uruchomiony w terminie późniejszym, a w okresie jego uruchomienia łączność dyspozytorska zapewniona będzie w sposób opisany w załączniku. Starosta nie skorzystał ze swych uprawnień i nie zgłosił sprzeciwu i w ten sposób inwestor przystąpił do użytkowania gazociągu. Inwestor w tym momencie, przystępując do użytkowania nie skorzystał z uprawnień wynikających z art. 55 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego. Nie wystąpił bowiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - gazociągu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Powyższe świadczy jednoznacznie o zakończeniu robót budowlanych. Ponadto o zakończeniu inwestycji świadczy pismo Inwestora działającego przez Kancelarię Prawną [...], skierowane do właścicieli gruntu z dnia 16 kwietnia 1999 r. ( K- 41 akt administracyjnych), w którym w wersecie 13 od góry - zawarto stwierdzenie cyt. " Inwestor wybudował już gazociąg na Państwa nieruchomości i zasypał go. Wybudował również kabel światłowodowy. Obecnie inwestorowi pozostało jedynie uporządkowanie Państwa nieruchomości. " a w 19 czytamy " W tej sytuacji zwracamy się do Państwa z propozycją umożliwienia Inwestorowi uporządkowania Państwa nieruchomości w najbliższym możliwym terminie". Zatem dokonując oceny działań Inwestora, w oparciu o wyżej wskazane dokumenty można stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie w dacie 1 grudnia 1999 r. doszło do zakończenia budowy wraz ze wszystkimi skutkami prawnymi, z tego faktu wynikającymi. W związku z tym dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest bezprzedmiotowe, gdyż cel został zrealizowany. W świetle powyższego zarzuty podnoszone w treści skargi należy uznać za nieuzasadnione, bo obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela, w związku z decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w związku z budową gazociągu i położeniem kabla światłowodowego, należy uznać za skonsumowany zgłoszeniem, dokonanym przez inwestora w dniu 1 grudnia 1999r. Przepis art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę dającą uprawnienia inwestorowi co do wejścia na grunt, którego właściciel na to nie pozwala. Innymi słowy z chwilą wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powstaje obowiązek nałożony na właściciela gruntu co do udostępnienia gruntu. Przepis art. 124 ust. 1 pozwala na wydanie decyzji, która ma pomóc w zrealizowaniu obiektu budowlanego. Natomiast przepisy art. 124 ust. 4 i 6 służą innym celom. Zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na osobie lub jednostce organizacyjnej, występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Z przepisu tego wynika, że przywrócenie stanu poprzedniego ciąży na inwestorze, po zrealizowaniu celu, o którym jest mowa wart. 124 ust 1. Natomiast przepis art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości jedynie w sytuacji związanej z konserwacją lub usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Ten obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. Niewątpliwie na podstawie art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odróżnić realizację przyszłego obiektu budowlanego od czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, tego obiektu. Aby prowadzić czynności tj. usuwanie awarii czy konserwacja, o których mowa w powyższym przepisie, obiekt ten musi być zrealizowany. W świetle powyższego obowiązki wynikające z art. 124 ust. 4 i 6 powstają z mocy prawa dlatego nie ma podstaw do nakładania ich w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższego stanu faktycznego i prawnego Sąd działając na podstawie art.. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako nieuzasadnioną.