II SA/Bd 229/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. G. i E. G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę II SA/Bd 229/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) [...] uzgodnił warunki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu [...] wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...]. Zgłosił następujące warunki: - od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowej należy wykonać pas intensywnej zieleni izolacyjnej wysokiej i średniowysokiej, zielonej przez cały rok, - wody opadowe z utwardzonych nawierzchni terenu zakładu odprowadzać należy do miejskiej kanalizacji deszczowej po ich wstępnym podczyszczeniu w celu eliminacji ropopochodnych, - przebudowa koryta [...] musi być uzgodniona z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] oraz uwzględniać sugestie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, dotyczące tego cieku, zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], - należy wykluczyć możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej zakładu w porze nocnej, - przed oddaniem zakładu do użytkowania należy uzyskać decyzje o dopuszczalnej emisji w zakresie hałasu oraz zanieczyszczeń gazowych i pyłowych. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż planowane przedsięwzięcie w proponowanej lokalizacji jest zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i nie stanowi, przy zakładanej technologii produkcji, a także przy uwzględnieniu wyżej wskazanych warunków realizacji przedsięwzięcia, zagrożenia dla zdrowia mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli mieszkańcy ul. [...] w [...] – J. i J. W., S. K., B. i A. J., A. i E. G., Z. G., I. i M. G., S. B., E. i Z. G., E. M., K. F., E. i J. F., M. S., T. S., B. S. oraz K. K.. Wskazali oni, iż postanowienie to uwzględnia interesy osób trzecich w mniejszym zakresie niż poprzednie postanowienie tegoż organu z dnia [...] maja 2005 r., uchylone przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r.. Pozwala bowiem ono na emisje hałasu i zanieczyszczeń na sąsiednie nieruchomości. Zrezygnowano także z wymogu przeprojektowania inwestycji, tak by od strony zabudowań odwołujących się znajdował się budynek administracji, produkcja odbywała się od strony torów kolejowych i wszystkie urządzenia emitujące hałas i zanieczyszczenia znajdowały się od strony drogi dojazdowej. W zażaleniu wskazano również na konieczność dokładniejszego określenia szerokości pasa zieleni i jego odległości od domów jednorodzinnych, gdyż przewidywany w planach budowlanych pas zieleni składający się tylko z dwóch rzędów drzew jest niewystarczający. Skarżący stwierdzili również, iż nie zgadzają się na odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji, gdyż spowoduje to obniżenie poziomu wód gruntowych. Wyrazili swoje obawy co do realizacji zakazu prowadzenia działalności produkcyjnej przez mający powstać zakład, wskazując, iż obecnie inwestor prowadzi działalność produkcyjną w godzinach nocnych w wynajmowanych halach i nie ponosi w związku z tym żadnych konsekwencji. Stwierdzili również, iż z udostępnionych im projektów budowlanych wynika, że hala produkcyjna ma powstać w odległości 5 metrów od ich domów, przy czym na tych 5 metrach ma powstać droga dojazdowa do parkingów oraz pas intensywnej zieleni, co jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego. Ponadto podnieśli oni, iż omawiany obiekt budowlany przy wysokości 16 m będzie wyższy przeciętnie o 10 m od ich domów, w konsekwencji czego będą mieli ograniczony dostęp światła. Skarżący wskazali na konieczność dokonania pomiarów zanieczyszczeń i hałasów. Ich zdaniem bowiem poziom hałasu, wbrew twierdzeniom inwestora, będzie na tyle wysoki, że może stanowić zagrożenie dla ich zdrowia. Zwrócili również uwagę na negatywny wpływ inwestycji na stan techniczny ich domów związany z drganiami spowodowanymi pracą maszyn w zakładzie, które to drgania nasilą się po realizacji inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż z koncepcji zagospodarowania terenu stanowiącej integralną część raportu wynika, że teren inwestycji od wschodu sąsiaduje z zabudową jednorodzinną, przy czym najmniejsza odległość projektowanej hali produkcyjnej od budynków mieszkalnych wynosi około 25 m, nie zaś 5 metrów jak wskazano w zażaleniu. Mając na względzie odległość projektowanej hali od najbliższego budynku, a także to, iż będzie miała ona 16 m wysokości, nieuzasadnionym jest zarzut dotyczący ograniczenia przez inwestycje nasłonecznienia w budynkach mieszkalnych. Ponadto, zdaniem organu II instancji, nie ma podstaw do dokonywania w obecnej chwili pomiarów hałasu oraz zanieczyszczeń powietrza w rejonie lokalizacji, gdyż na terenie przedsięwzięcia nie ma jeszcze żadnego z projektowanych obiektów. Powołując się na pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r., organ odwoławczy wskazał, iż zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego w tym rejonie jest znacznie niższe niż dopuszczalne normy. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika zaś, że inwestycja nie spowoduje przekroczenie poziomów dopuszczalnego hałasu. Organ odwoławczy stwierdził, iż podnoszony w zażaleniu zarzut obniżenia poziomu wód gruntowych nie należy do zagadnień higieniczno-sanitarnych. Wskazał ponadto, iż zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., teren przedsięwzięcia znajduje się w strefie aktywności gospodarczej w obszarze koncentracji usług komercyjnych, gdzie należy dążyć do przekształcenia na cele usług komercyjnych terenów położonych przy ul. [...] w sąsiedztwie [...] oraz powiązania terenów inwestycyjnych z układem komunikacji obwodowej miasta. Dodał także, iż w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przewidziano możliwość lokalizacji na omawianym terenie obiektów przemysłowych uciążliwych dla otoczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] na powyższe postanowienie A. i E. G. zarzucili organom obu instancji naruszenie przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.), przez nie zbadanie czy spełnione zostały przez inwestora warunki w nim wymienione. Wskazali również na to, iż organy obu instancji błędnie traktują pojęcia "hala produkcyjna" i "hala przemysłowa" jako pojęcia zamienne. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia przepis art. 40 i następnych ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., nr 25, poz. 150) poprzez nieokreślenie wymogów, jakie powinna spełniać inwestycja, szczególnie w zakresie emisji hałasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazał, iż w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wyżej) jak i art. 40 ustawy Prawo ochrony środowiska (cyt. wyżej). Uznał również za nietrafny zarzut skarżących dotyczący zamiennego używania pojęć "hala produkcyjna" i "hala przemysłowa", podnosząc, iż zwrot "hala przemysłowa" nie pojawia się w kwestionowanym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku określenia norm emisji hałasu dla projektowanej inwestycji wskazał, iż z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wynika, że nie zostaną przekroczone dopuszczalne normy emisyjne oraz, że do jego kompetencji nie należy określanie norm emisji hałasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Badając skargę pod kątem spełniania powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżonemu postanowieniu nie można skutecznie postawić zarzutu, iż zostało ono wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiot niniejszego postępowania ograniczony jest do kontroli legalności orzeczeń organów inspekcji sanitarnej, orzekających w trybie art. 106 K.p.a. w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 48 ust. 1 i 2 pkt 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. Nr 25, z 2008r., poz. 150) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak przed wydaniem tej decyzji, organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Owo uzgodnienie warunków w trybie art. 106 K.p.a. oznacza, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., II SA 1818/00, LEX nr 53353). Przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (cyt. powyżej) wprowadzając uzgodnienie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wskazuje wprost przesłanek, którymi organ sanitarny je wydający winien się kierować. Stanowi jedynie, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy organ, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia. Sięgnąć należy zatem do przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2006 r. Nr 122 poz. 851; z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 tejże ustawy do zadań Inspekcji należy podejmowanie działań w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób. Gdy idzie o kryteria, którymi organ sanitarny winien się kierować dokonując oceny oddziaływania na środowisko wskazać należy także na art. 3 pkt. 2 tej ustawy. Zgodnie z jego postanowieniami do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych; b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie. Powyższe ustalenia wskazują, że do kompetencji organu sanitarnego w zakresie uzgadnia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia należy analiza i ocena jego wpływu na środowisko, na zdrowie ludzi, warunki życia ludzi w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania te (higieniczne i zdrowotne) odnoszą się niewątpliwie do oceny oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości (zdrowie i warunki życia mieszkańców tego terenu). Rozpatrując niniejszą sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z zapisami nieobwiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], jak i zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. projektowana inwestycja znajduje się w sferze aktywności gospodarczej, w obszarze koncentracji usług komercyjnych. Powyższe wskazuje na to, iż na omawianym terenie dopuszcza się realizacje inwestycji podobnych do zamierzonej. Zadaniem organów administracji pozostawało przeanalizowanie wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi przy jej zamierzonych parametrach, lokalizacji i wielkości przewidywanych emisji oraz, ewentualnie, określenie warunków, które zapewnią spełnienie przez inwestycję wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organy obu instancji opierały się na raporcie o oddziaływaniu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r., a także dokumentach stanowiących uzupełnienie tegoż raportu. Raport ten, będący jednym ze środków dowodowych na podstawie, których organy administracji uzyskują informacje na temat oddziaływania inwestycji na środowisko, został sporządzony przez osobę posiadające wiedzę i doświadczenie niezbędne do jego opracowania - autor raportu jest biegłym z listy Wojewody w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Stwierdza się w nim, iż oddziaływanie projektowanej inwestycji na środowisko ograniczy się do działek będących własnością inwestora. Negatywny wpływ inwestycji na środowisko będzie związany z emisją hałasu i substancji do powietrza, a także z zanieczyszczeniami niesionymi z wodami opadowymi. W raporcie dokonano analizy poszczególnych źródeł emisji oraz przeprowadzono analizę rozprzestrzeniania się emisji w atmosferze. Z obliczeń akustycznych dokonanych w raporcie wynika, iż wartości dopuszczalne równoważnego poziomu dźwięku dla pory dziennej – 55 dB występują na terenie przeznaczonym pod działalność przemysłową., w związku z tym projektowany zakład swoją działalnością przemysłową nie wpłynie ujemnie na środowisko zewnętrzne w zakresie imisji hałasu. Autor raportu stwierdza w nim jednoznacznie, że stan klimatu akustycznego w rejonie lokalizacji spornej inwestycji nie ulegnie pogorszeniu (str. 45 raportu). Również wnioski z obliczeń poziomu emisji substancji do powietrza, wskazują na brak zagrożeń ze strony inwestycji dla zdrowia ludzi. Wobec jednoznacznej treści raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, a także faktu, iż skarżący nie wykazali w toku postępowania, aby zawarte w raporcie ustalenia były błędne lub nierzetelne, zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie wydały uzgodnienie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przy czym podkreślić należy, że wskazane w postanowieniu PPIS [...] warunki mają zagwarantować to, że przy ich spełnieniu zakład nie będzie stanowić zagrożenia dla zdrowia okolicznych mieszkańców. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w skardze, wskazać należy, iż organy inspekcji sanitarnej nie są właściwe do dokonywania oceny czy inwestycja spełnia określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm) wymogi do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W świetle bowiem treści art. 60 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym w tym zakresie jest, co do zasady, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Dodać należy, iż postępowanie w przedmiocie uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych realizacji inwestycji jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie warunków zabudowy inwestycji. Tym samym zarzut naruszenia przez organy inspekcji sanitarnej art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafnym jest również zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 40 i następnych ustawy Prawo ochrony środowiska, mający polegać na nieokreśleniu wymogów, jakie powinna spełniać inwestycja m.in. w zakresie norm emisji hałasu. Wskazać należy bowiem, iż zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym określane są, co do zasady, dopiero w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz, że organy I instancji uzgadniając środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji uczynił zastrzeżenia, mające zagwarantować spełnianie przez przedsięwzięcie wymogów higienicznych i zdrowotnych. Dotyczyły one m.in. wykonania przez inwestora pasa intensywnej zieleni izolacyjnej, wykluczenia możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej zakładu w porze nocnej oraz obowiązku uzyskania decyzji o dopuszczalnej emisji w zakresie hałasu oraz zanieczyszczeń gazowych. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować jego uchyleniem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.