II SA/Bd 23/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie uzyskania zgody na usunięcie drzew oddala skargę. II SA/Bd 23/07 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu wniosku R. S., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001 r., Dz.U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2003 r., znak: [...], nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004 r., znak: [...], nr [...] w sprawie uzyskania zgody na usunięcie drzew na posesji przy ulicy B. w B., uzależniając jednak udzielenie zezwolenia od zastąpienia drzew, przewidzianych do usunięcia, innymi drzewami, tj. 64 szt. drzew ozdobnych, poprzez ich posadzenie na swoim terenie do dnia 30 września 2006 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wobec wymienionych wyżej decyzji, których przedmiotem jest legalizacja wycinki drzew, nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. dodając, że nałożony obowiązek rekompensacji przyrodniczej jest wymagany z mocy prawa - ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i nikt nie może uchylać się od takiego obowiązku. Organ nie uznał argumentacji wnioskodawcy, usprawiedliwiającego brak odwołania się od zapadłych decyzji chęcią szybkiego rozpoczęcia inwestycji, jak również kwestii charakteru powstania tych drzew (sztucznie zasadzone czy tzw. samosiejki), konsekwentnie przyjmując, iż nie są to podstawy ewentualnego stwierdzenia nieważności uprzednio wydanych przez Prezydenta Miasta B. decyzji. Zdaniem orzekającego organu, podnoszony przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 29 maja 2006 r. słuszny interes strony, nie wpływa na rozstrzygnięcie merytoryczne niniejszej sprawy zgodnie z żądaniem wniosku, ponieważ organ administracji publicznej w procesie decyzyjnym musi również uwzględniać interes społeczny, który w określonych sytuacjach, a zwłaszcza w związku z koniecznością ochrony przyrody, może mieć znaczenie podstawowe. Zaskarżając powyższą decyzję R. S. zarzucił jej wydanie w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem faktycznym, poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowe drzewa nie są "samosiejkami". Zwrócił uwagę, że zarówno on jak i nikt inny tych drzew nie sadził, dlatego uważa za krzywdzące nakładanie obowiązku nasadzenia innych drzew w stosunku do tych, których usunięcie podyktowane było ich kolidowaniem z rozpoczętą inwestycją budowlaną. Ponadto, zdaniem skarżącego, naruszono również przepisy postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w ten sposób, że dowody dotyczące sprawy zostały sfałszowane, ponieważ nie mają pokrycia z rzeczywistością oraz decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. W związku z powyższym strona wniosła o zmianę decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2003 r. poprzez ponowne udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew kolidujących w procesie inwestycyjnym, lecz bez nałożenia jakiegokolwiek obowiązku zastąpienia drzew przewidzianych do usunięcia, innymi drzewami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] 2006 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2003 r. znak: [...] , Nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004 r., znak: [...], Nr [...]. W uzasadnieniu organ konsekwentnie podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko o braku podstaw w niniejszej sprawie do stwierdzenia nieważności wnioskowanych przez stronę decyzji. Dokonując interpretacji stosownych przepisów zarówno ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) jak i ustawy aktualnie obowiązującej z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) organ zwrócił uwagę, iż zasadą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stosownego zezwolenia, przy czym istnieje możliwość wydania takiego zezwolenia, uzależniając je od zastąpienia drzew przewidzianych do usunięcia, innymi drzewami. Organ podkreślił też, że zainteresowany nie kwestionował w sposób prawem przewidziany postanowień decyzji z dnia [...] 2003 r. jak i zmieniającej ją decyzji z [...] 2004 r. i nie złożył od nich odwołania, przez co orzeczenia te stały się ostateczne. Zdaniem Kolegium uznanie zasadności stanowiska i argumentacji strony w rozważanym zakresie byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym i mogłoby być uznane za legitymizację próby obejścia procedur obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Ostatecznie wskazano również, że podnoszona przez stronę kwestia czy drzewa rosnące na działce zostały posadzone czy też są to samosiejki, nie zmienia procedury ich usunięcia z gruntu, a więc kierowane przez stronę zarzuty o poświadczenie nieprawdy należy uznać za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy R. S. wyraził swoje niezadowolenie z zapadłych w sprawie rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i wniósł o zmianę decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] 2003 r. w zakresie rezygnacji z nałożenia jakiegokolwiek obowiązku zastąpienia drzew kolidujących w procesie inwestycyjnym ( w związku z tym przewidzianych do usunięcia )- innymi drzewami, na podmiot występujący o zezwolenie na wycinkę drzew, zgodnie z ustawą o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. oraz przeprowadzenie postępowania zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. z jego udziałem i wskazanego świadka. Skarżący zarzucił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę, nie uwzględniło podnoszonej kwestii poświadczeń nieprawdy przez organ I instancji oraz wydało rozstrzygnięcie na podstawie przepisów ustawy, która ze względu na datę wejścia w życie, nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. Ponadto, zdaniem skarżącego, Kolegium postąpiło niezgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., uniemożliwiając jemu uczestniczenie w dwóch posiedzeniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 11 września 2006 roku oraz w dniu 27 listopada 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek, uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego jest zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określone zostały w sposób enumeratywny. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28 (z uzasadnienia): "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a."). Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie (skutki), nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji – będące przedmiotem niniejszego postępowania – prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym charakterze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę okoliczność, że zakres postępowania dowodowego w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ograniczony jest do badania przesłanek warunkujących zastosowanie tej instytucji (art. 156 § 1 K.p.a.), nie sposób uznać zarzutów skarżącego odnoszących się do kwestii merytorycznego rozpoznania sprawy. Podnoszone przez skarżącego rażące naruszenie prawa w sposobie ustalania stanu faktycznego odnośnie do genezy powstania usuniętych drzew (sztucznie zasadzone czy tzw. samosiejki), stanowi kwestię stricte merytoryczną, podlegającą ustaleniu w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, co też miało miejsce .Uzyskano przy tym walor ostateczności zarówno decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2003 r. jak i zmieniającej ją w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga okoliczność, że skarżący pomimo prawidłowego pouczenia o możliwościach weryfikacji tych decyzji w administracyjnym toku instancji, nie skorzystał z tego uprawnienia, potwierdzając niejako w ten sposób prawidłowość dokonanych ustaleń stanu faktycznego. Należy też wskazać, że sprawa nasadzeń na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień miała znaczenie w odniesieniu do ustalenia dotyczącego ewentualnych opłat. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r., obowiązującej w chwili wydawania decyzji, których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, usunięcie drzew o wieku przekraczającym 5 lat uzależnione było od uzyskania zezwolenia (art. 47 ust. 2 i ust. 4), zaś wiek drzew, na których usunięcie skarżący uzyskał w 2003 r. zgodę wahał się od 5 do 50 lat. Jakkolwiek zasadą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stosownego zezwolenia, to jednak ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od pobierania opłat, która stanowi wyjątek od zasady i musi być interpretowana ściśle. Decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] zezwalająca na usunięcie wskazanych drzew była decyzją warunkową, na mocy której skarżący uzyskał zezwolenie na usunięcie drzew wymienionych we wniosku. Jednocześnie organ uzależnił udzielenie zezwolenia od zastąpienia drzew przewidzianych do usunięcia innymi drzewami, tj. 64 szt. drzew ozdobnych, poprzez ich posadzenie na swoim terenie lub terenie zieleni miejskiej, w terminie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji, w związku z czym odstąpiono od pobrania opłat za usunięcie drzew wskazanych w decyzji. Organ pierwszej instancji uwzględnił też prośbę strony zawartą we wniosku z dnia 22 lipca 2004 r. i decyzją z dnia [...] 2004 r. Nr [...], zmienił decyzję własną z dnia [...] 2003 r. w punkcie 2, uzależniając udzielenie zezwolenia od dokonania zastępczych nasadzeń drzewami ozdobnymi na swoim terenie, w terminie do dnia 30 września 2006 r. Na tle ustalonych okoliczności faktycznych sprawy oraz mającego do nich zastosowanie stanu prawnego, nie sposób dopatrzeć się zaistnienia określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wad zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z ustalonego przez doktrynę i orzecznictwo stanowiska, decyzja wydana bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo tez przepis jest ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 1998 r.). Zaskarżona decyzja, wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności innej decyzji, zawiera bowiem szczegółowe i pełne przywołanie podstawy prawnej, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie prawa w stopniu rażącym , to należy przyjąć, że sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie bez znaczenie jest tutaj także oczywisty charakter takiego naruszenia. Analiza akt sprawy nie tylko nie pozwala na wysnucie tezy o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji, który podjął rozstrzygnięcia objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, lecz nie daje podstaw do stwierdzenia jakiegokolwiek naruszenia prawa. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżącego, wskazujący na naruszenie przez orzekające Kolegium art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie uczestniczenia skarżącemu w dwóch posiedzeniach tego organu, na których były wydawane decyzje z 11 września 2003 r. i 27 listopada 2006 r. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Zakwalifikowanie sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym oznacza brak konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego z udziałem stron, wykluczając tym samym możliwość ich uczestniczenia podczas wydawania rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny i prawny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego czy materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.