II SA/Bd 230/08

Dnia 1 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 1 lipca 2008 roku sprawy ze skargi F. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 230/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] orzekł, iż nie stwierdza u F. P. choroby zawodowej w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi (raka krtani). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, iż wydając decyzję w niniejszej sprawie opierał się na orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w [...] o braku podstaw do rozpoznania u F. P. choroby zawodowej. Z orzeczeń powyższych wynika, że w okresie zatrudnienia w [...] wyżej wymieniony był narażony na działanie szeregu substancji chemicznych, jednakże żadna z nich nie została zakwalifikowana do kategorii 1 substancji rakotwórczych, o której mowa, w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz.U. Nr 280, poz. 2771). Związki chromu wymienione w karcie oceny narażenia zawodowego zostały zaś zaliczone do kategorii 2 substancji rakotwórczych, które to ze względu na bezpieczeństwo pracownika rozpatruje się jako rakotwórcze u ludzi. Brak jednak wystarczających epidemiologicznych dowodów na działania rakotwórcze dla ludzi substancji zaliczonych do tej kategorii oznacza, iż nie można uznać związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy narażeniem a rozpoznaną u F. P. chorobą. Po rozpatrzeniu odwołania F. P. od powyższej decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż chorobę zawodową w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi, stwierdzić można jedynie, gdy wykaże się, że nowotwór powstał w wyniku działania substancji rakotwórczych zaliczonych do kategorii 1 – o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka, a skarżący nie był narażony podczas zatrudnienia w [...] na działanie takich substancji. Nie istnieją zaś wystarczające epidemiologiczne dowody wskazujące na związek przyczynowy między narażeniem na działanie substancji rakotwórczych zaliczonych do kategorii 2 i 3 a powstaniem raka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]y na powyższą decyzję F. P. podniósł, iż przy wydawaniu swoich decyzji organy obu instancji nie uwzględniły informacji zawartych w przesłanym przez niego sprostowaniu, dotyczących stosowania w zakładzie pracy środków ochrony osobistej, dokonywania pomiarów środowiskowych czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowisku pracy, jak i stosowania kwasu do mycia posadzki w pomieszczeniach rozważalni i farbiarni. Skarżący wskazał, iż brak wiedzy na temat wysokiej szkodliwości zdrowotnej wykonywanej przez niego pracy uniemożliwił mu świadome podjęcie decyzji o ewentualnej zmianie miejsca pracy. Obecnie zaś, znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej – utrzymuje się razem z żona jedynie z własnej emerytury i zmuszony jest ponosić wysokie koszty leczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo stwierdził, iż organ I instancji przeprowadził właściwie dochodzenie epidemiologiczne schorzenia, identyfikując wszystkie substancje, na działanie, których był narażony skarżący – również używanie przez niego kwasu siarkowego. Podnoszona zaś przez skarżącego kwestia stosowania środków ochrony osobistej, wykonywania metodyki pomiarów środowiska pracy czy informowania o szkodliwości substancji rakotwórczych nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zaskarżeniu do sądu administracyjnego poddano decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż stosownie do postanowień § 1 i 2 w/w rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do przedmiotowego rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zgodnie zaś z § 8 ust. l w/w aktu prawnego właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. l, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. W związku z powyższym przedmiotem sądowej kontroli jest ocena prawidłowości postępowania organów administracji oraz zasadności przesłanek, na których oparto wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd zwraca uwagę, iż aby uznać określoną chorobę za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: po pierwsze choroba taka musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych (warunek formalny), po drugie musi zostać spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przy ocenie działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym" uwzględnia się w odniesieniu do: 1) czynników chemicznych i fizycznych - rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i okres narażenia zawodowego; 2) czynników biologicznych - rodzaj czynnika, ustalenie czasu kontaktu oraz stwierdzenie mechanizmu działania lub drogi szerzenia się czynnika, bez konieczności określenia stężenia tego czynnika; 3) czynników o działaniu uczulającym (alergenów) - rodzaj czynnika i stwierdzenie kontaktu z takim czynnikiem w czasie pracy, jeżeli występował on w środowisku pracy, surowcach, półproduktach lub gotowych wyrobach, bez konieczności określania stężenia tego czynnika; 4) sposobu wykonywania pracy - określenie stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego. Sama ocena narażenia zawodowego sporządzona winna być na formularzu oraz przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej na podstawie odrębnych przepisów przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeśli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy. Co istotne ocenę narażenia zawodowego przeprowadza: 1) w związku z podejrzeniem choroby zawodowej - lekarz zgłaszający podejrzenie, jeżeli sprawuje profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie; 2) w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej - lekarz zatrudniony w odpowiedniej jednostce orzeczniczej; 3) w toku podejmowania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Niezależnie od powyższego osoba zainteresowana, której dotyczy podejrzenie, winna być kierowana na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej do stosownej jednostki orzeczniczej. Następstwem przedmiotowego badania jest wydanie przez lekarza zatrudnionego w w/w jednostce orzeczniczej orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, przy czym, co istotne, pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia; orzeczenie wydane zaś w wyniku ponownego badania jest ostateczne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż w świetle art. 7 i 77 k.p.a. postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy, a merytoryczne decyzje wydane zostały w oparciu o nienależycie zgromadzony i oceniony materiał dowodowy. Wskazać zwłaszcza należy, iż organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wydały swe rozstrzygnięcia, przyjmując za ich podstawę kartę oceny narażenia zawodowego oraz orzeczenia lekarskie I i II instancji, wydane w następstwie przeprowadzonych badań specjalistycznych. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż orzeczenia lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, baza Lex nr 45833). Bez przedmiotowych opinii bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Oczywiście nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych wart. 80 k.p.a. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W niniejszej sprawie, zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy jak też Instytut Medycyny Pracy zgodnie orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Opinia taka jest wypowiadana w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań oraz inne dokumenty zgromadzone w sprawie. W przypadku chorób nowotworowych szczególną rolę w tym zakresie odgrywa charakterystyka zatrudnienia zawodowego, z której w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości powinno wynikać czy konkretna osoba w środowisku pracy była narażona na czynniki chorobotwórcze, a jeżeli tak to jakie. Z charakterystyki zatrudnienia F. P. (K-4) wynika, że osoba ją opracowująca nie dołożyła należytej staranności. Znalazły się bowiem w niej stwierdzenia upraszczające i w trybie przypuszczającym takie jak "Problem narażenia czy kontaktu z metalami ciężkimi jest niezwykle złożony i wymagałby bardzo dużego opracowania." Również postacie występowania związków chemicznych mogących wywierać wpływ na zdrowie człowieka w opracowaniu tym zostały podane jedynie przykładowo. W związku z tym, iż organy administracji opracowujące kartę narażenia zawodowego, a później opinie lekarskie o stanie zdrowia skarżącego nie dysponowały pełnymi informacjami na temat czynników rakotwórczych występujących w środowisku pracy skarżącego. Oznacza to, iż mimo dołożenia należytej staranności również opinie lekarskie były formułowane na podstawie fragmentarycznego stanu faktycznego, to zaś mogło rzutować na końcowy wynik postępowania. Dlatego tez należy stwierdzić, że z tych względów prowadzone postępowanie administracyjne narusza wynikającą z art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej obligującą organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny dołożyć starań aby charakterystyka zatrudnienia zawodowego skarżącego ukazywała wszystkie rzeczywiste zagrożenia występujące w środowisku pracy, a nie tylko przykładowe, a następnie zadbać aby okoliczności z tego wynikające były wzięte pod uwagę na dalszych etapach postępowania.