II SA/Bd 231/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy Wandy Kłosowskiej sprawy ze skargi Danuty B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Wójta Gminy W. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] oraz z dnia [...] 2006 r. Nr [...], 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu [...] 2006 r. wydał decyzję Nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 40 ust. 2 i 3, art. 100, art. 101, art. 106 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. w oparciu o § 2 – 5, § 6 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomoc dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 4 października 2006 r. przez Danutę B. W decyzji orzekł o udzieleniu pomocy w postaci zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w wysokości 320 złotych i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznano 64% wnioskowanej kwoty zasiłku celowego ze względu na otrzymanie z budżetu państwa tylko 64% środków finansowych na wypłatę świadczenia z pomocy społecznej dla rolników poszkodowanych suszą. Następnie w dniu 1 grudnia 2006 r. tenże organ – bez dodatkowego wniosku - wydał na podstawie ww. przepisów decyzję Nr [...] w której przyznał zasiłek celowy w wysokości 180 zł. jako uzupełnienie należnej kwoty 500 zł w ramach programu pomoc dla gospodarstw rolnych poszkodowanych suszą 2006 r. i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w następstwie wniosku o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 500 zł dla rodzin rolniczych, których gospodarstwa zostały dotknięte suszą w 2006 r. przyznano wcześniej 64% należnej kwoty i że budżet państwa przekazał pozostałą część środków finansowych niezbędnych do pełnej wypłaty dla rolników poszkodowanych suszą. Powyższą decyzją przyznano pozostało 36% uzupełnienia kwoty należnej z tytułu suszy. Po wydaniu tej decyzji Danuta B. złożyła pismo, w którym wnosiła o ponowne rozpatrzenie "wniosku suszowego – ponieważ organ przyjmujący wnioski nie poinformował jej o dodatkowej płatności na pastwiska (łąki)". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. jako organ odwoławczy decyzją z [...] 2006 r. [...] na podstawie art. 24 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), § 1 i 2, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy określono szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r. w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. W związku z przyznaniem Danucie B. pomocy w formie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. w kwocie 500 zł, sporną kwestią, będącą przedmiotem postępowania odwoławczego było przyznanie zwiększonej pomocy na podstawie § 5 ust. 2 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przepis ten stanowi, że pomoc zwiększa się o 392 zł w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne, w którym utrzymuje się bydło, owce, kozy lub konie, jeżeli szkody w użytkach zielonych tego gospodarstwa spowodowane suszą wynoszą powyżej 30%. Przy czym do ustalenia wysokości szkody w użytkach zielonych gospodarstwa rolnego stosuje się odpowiednio § 4 ust. 2 rozporządzenia, a więc dokonuje się go na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Wskazano, że w protokóle Gminnej Komisji ds. szacowania zakresu szkód spowodowanych klęską suszy, działającej na podstawie Zarządzenia Wojewody [...] Nr [...] r., sporządzonym w dniu 19 sierpnia nie wykazano żadnych strat w użytkach zielonych. Ponadto składając wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą odwołująca nie występowała o przyznanie dodatkowej pomocy związku ze stratami w użytkach zielonych. Tak więc w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalenia organu I instancji, jak i wydana na ich podstawie decyzja są zgodne z prawem. Na powyższą decyzję Danuta B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej wniosku, wskazując że szkody w użytkach zielonych w jej gospodarstwie wynosiły powyżej 30 % i że złożyła wszystkie potrzebne dokumenty. W odpowiedzi na skargę organ wskazując, że argumenty w niej zawarte są powtórzeniem argumentów zawartych w odwołaniu wniósł o jej oddalenie. Występujący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym prokurator Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy, który zgłosił swój udział w sprawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na uchybienie przez organ art. 7 i 9 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. Na wstępie tej części uzasadnienia wyroku należy podkreślić odwołując się do treści art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżąca składając w dniu 4 października 2006 r. wniosek o zasiłek celowy w związku z suszą w 2006 r. dołączyła do niego m.in. dokument – Paszport bydła. Nadto w swoim wniosku nie skreśliła oświadczenia o szkodach w użytkach zielonych i zwierzętach zarejestrowanych w rejestrze. Już tylko to – o ile nie wskazywało, że skarżąca ubiega się również o zasiłek w kwocie 392 zł. – obligowało organ do wyjaśnienia zakresu żądań skarżącej zawartych w ww. wniosku, skoro – co oczywiście należy przyznać – nie postawiła odpowiedniego znaku graficznego przy ww. kwocie. Organ tego nie uwzględnił mimo, iż obowiązek taki wynikał w sposób oczywisty z przepisów wskazanych przez prokuratora występującego na rozprawie, którego argumentację sąd w całej rozciągłości podziela - tj. z art. 7 i 9 Kpa a także z przepisu art. 8 Kpa. Przepisy te kreują ogólne zasady postępowania administracyjnego – zasadę praworządności (art. 7 Kpa), zasadę informowania stron (art. 9 Kpa) i zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 Kpa). Zgodnie z nim w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Te zasady i przepisy nie były przestrzegane w toku postępowania i niewątpliwie nie tylko mogło lecz wręcz musiało to mieć wpływ na wynik sprawy. Już więc tylko z tej przyczyny należało po myśli art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje organu pierwszej instancji. Należy jednak jeszcze dodatkowo zauważyć dostrzegając inne istotne uchybienia postępowania administracyjnego, że rozpatrując wniosek skarżącej o zasiłek celowy w związku z suszą z 2006 r. organ pierwszej instancji wydał w odniesieniu do tego wniosku aż dwie decyzje, w dniu 15 listopada 2006 r. a następną, bez żadnego dodatkowego wniosku w dniu 1 grudnia 2006 r. Zwraca jednocześnie uwagę fakt, że już w pierwszej decyzji organ pierwszej instancji uznał, że skarżącej należy wypłacić świadczenie w kwocie wskazanej treścią wskazanego w decyzji § 5 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, czyli w pełnej wysokości tj. w kwocie 500 złotych. Powyższe kwestie pozostały zupełnie poza uwagą organu odwoławczego. Nie można wykluczyć, że organ ten widocznie uznał za dopuszczalne takie rozstrzygnięcie w jednej i tej samej sprawie uznając zapewnie dwie decyzje za częściowe aczkolwiek nie stwierdził tego expressis verbis. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że decyzja częściowa może być wydana tylko wtedy, gdy chodzi o rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Organ może ją wydać w tym przypadku, gdy sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, skoro § 5 w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w ust. 2 wymienienie kwoty: 500 zł, 1000 zł i 392 zł. Rozpatrując więc wniosek o zasiłek celowy w związku z suszą organ może: albo wniosku nie uwzględnić, albo uwzględnić go i przyznać zasiłek w wysokości wskazanej przepisami ww. rozporządzenia. Tertium non datur. Z akt sprawy wynika także, że odwołanie do organu pierwszej instancji wpłynęło 12 grudnia 2006 r. a decyzję z [...] 2006 r. doręczono skarżącej 12 grudnia 2006 r. Z akt nie wynika natomiast czy odwołanie dotyczy tej decyzji czy też decyzji z [...] 2006 r. Z akt nie wynika też kiedy skarżącej doręczono decyzję z [...] 2006 r. Przy podpisie skarżącej będącym być może potwierdzeniem odbioru tej decyzji brak daty (na decyzji z [...] 2006 r. jest natomiast podpis skarżącej i data). Organ odwoławczy uznał bez bliższego wyjaśnienia, że odwołanie dotyczy obu decyzji, stwierdzając to expressis verbis w części wstępnej swej decyzji. Nie badał jednocześnie czy został zachowany termin do wniesienia odwołania od pierwszej decyzji z [...] 2006 r. Doszło wiec i w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego do istotnego naruszenia przepisów postępowania, dodatkowo obligujących sąd do uwzględnienia skargi niezależnie od podniesionych w niej zarzutów i uchylenia obu decyzji. Uznając zasadność skargi sąd nie mógł oczywiście merytorycznie rozpatrzyć żądania skarżącej dotyczącego przyznania jej dodatku w kwocie 392 złotych. Rzeczą sądu jest bowiem, stanowi to treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem a nie zastępowania organów administracji publicznej i merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt 1 wyroku a rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 oparto na treści art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prowadząc ponownie postępowanie organ przeprowadzi je przy pełnym poszanowaniu obowiązujących przepisów, zwłaszcza kodeksu postępowania administracyjnego realizując i respektując powyższe uwagi. Godzi się w tym miejscu dodatkowo wskazać na treść art. 75 §1 Kpa, który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Do akt sprawy należy także dołączyć brakujące zarządzenie Wojewody Kujawsko – Pomorskiego Nr 184/2006 z dnia 18 lipca 2006 r. wskazane w protokole z 19 lipca 2006 r.