II SA/Bd 231/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Orzeczeniem z dnia [...].08.2014 r. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T., na podstawie art. 6b ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721), zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji", postanowił zaliczyć skarżącego D. S. do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 sierpnia 2018 r., ustalając jednocześnie, że niepełnosprawność w stopniu lekkim istnieje u niego od 5 lipca 2014 r. W odwołaniu od tego orzeczenia podnoszono, że astma oskrzelowa, na którą cierpi skarżący nie może być uznana za lekką niepełnosprawnością, ponieważ wiąże się ona z koniecznością "dobierania powietrza do płuc i cały czas wspomagania się sterydami". Orzeczeniem z dnia [...].10.2014 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "kpa", uchylił orzeczenie organu I instancji w całości i przekazał jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż "zasadność dokonania zmian przytoczonych w sentencji" rozstrzygnięcia stwierdził po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego, a także w oparciu o bezpośrednie badanie przeprowadzone przez członków składu orzekającego. Organ wyjaśnił, że specjaliści Wojewódzkiego Zespołu nie stwierdzili istotnych ograniczeń w codziennym funkcjonowaniu, które uzasadniałyby zaliczenie skarżącego do osób niepełnosprawnych. Zakres naruszonej sprawności organizmu nie powoduje ograniczeń w pełnieniu ról społecznych skutkujących ustaleniem stopnia niepełnosprawności. Badania bezpośrednie nie wykazały dysfunkcji narządów ani ograniczeń. Specjaliści Wojewódzkiego Zespołu stwierdzili, że obecnie skarżący nie spełnia przesłanek kwalifikujących do osób niepełnosprawnych, określonych w art. 4 ustawy o rehabilitacji oraz § 31 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.07.2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.), dalej powoływane jako "rozporządzenie". Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę te ustalenia oraz wobec naruszenia przepisów i standardów orzeczniczych w zakresie art. 4 ustawy o rehabilitacji oraz § 30 ww. rozporządzenia, wydał orzeczenie uchylające w całości zaskarżone orzeczenie i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania orzeczniczego oraz ewentualnego zgromadzenia nowego materiału dowodowego, który potwierdziłby istnienie utrudnień w funkcjonowaniu skarżącego, uzasadniających kwalifikację do osób niepełnosprawnych. M. S., matka skarżącego złożyła w jego imieniu odwołanie od tego orzeczenia do Sądu Rejonowego - Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, kwestionując prawidłowość ustaleń lekarskich odnośnie stanu zdrowia syna, załączając protokół badań sądowo-lekarskich z dnia [...].01.2015 r. Postanowieniem z dnia [...].02.2015 r. Sąd Rejonowy w T. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał sprawę do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. Sąd Rejonowy wskazał, że pomimo iż sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowią rodzaj spraw cywilnych, jednakże w pewnych przypadkach odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności winno inicjować nie postępowanie sądowe, ale stanowić kontynuację postępowania administracyjnego (toczonego m.in. przed sądem administracyjnym). Powinno nastąpić to wówczas, gdy przedmiotem odwołania nie jest decyzja w sposób konkretny i indywidualny regulująca pewne kwestie merytoryczne, ale rozstrzygnięcie którego przedmiot regulacji lub forma wskazuje na to, iż tyczy się ono wyłącznie pewnych kwestii formalnych (związanych np. z zastosowaniem określonych przepisów proceduralnych). Sąd Rejonowy wskazał, że wydane w przedmiotowej sprawie orzeczenie organu odwoławczego, na mocy którego uchylono w całości orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o niepełnosprawności i przekazano jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia ma charakter decyzji; nie zostało przy tym wydane na podstawie któregokolwiek z przepisów ustawy o rehabilitacji bądź na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Żaden z tych aktów prawnych nie przewiduje bowiem rozstrzygnięcia w postaci uchylenia orzeczenia organu I instancji i przekazania jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawą wydania tego rodzaju decyzji jest natomiast art. 138 § 2 kpa, stosowany za pośrednictwem art. 66 ustawy o rehabilitacji. Rozpatrując odwołanie od takiego orzeczenia, posiadającego wyłącznie procesowy charakter, sąd nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na przepisach materialnoprawnych (ww. ustawy lub rozporządzenia). Odwołanie w takiej sytuacji może być rozpatrywane tylko pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Rozpatrzenie tej kwestii wykracza poza granice sprawy cywilnej, a tym samym świadczy o niedopuszczalności drogi sądowej (przed sądem cywilnym). Rozpatrzenie samej kwestii poprawności proceduralnej zaskarżonej decyzji należy natomiast do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane nie tylko na podstawie art. 138 § 2 kpa, ale także w oparciu o ustawę o rehabilitacji i wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie, po przeprowadzonym w całości postępowaniu orzeczniczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazuje skarżący. Będąc na mocy art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa" związanym w zakresie swej właściwości postanowieniem Sądu Rejonowego w T. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].02.2015r. o przekazaniu sprawy do rozpoznania, oceniając orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].10.2014 r. według przepisów ppsa, Sąd stwierdził konieczność jego uchylenia z powodu naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Na wstępie należy podkreślić, że dokonywana w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny kontrola zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności ograniczona jest tylko do kwestii proceduralnej, tj. prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, w tym analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 kpa. Poza możliwością orzekania przez sąd administracyjny pozostaje natomiast ocena, czy stanowisko organu odwoławczego jest poprawne merytorycznie – w tym zakresie orzekanie należy do sądu powszechnego. Dokonując kontroli w powyższy sposób sąd administracyjny nie mógł więc rozważać zarzutów skarżącego, które w istocie kwestionują merytoryczną poprawność ustaleń organu odnośnie aktualnego stanu jego zdrowia. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie Sąd uznał, tak, jak to na wstępie wskazano, że doszło do takiego naruszenia przepisów procesowych, a konkretnie art. 138 § 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa a doprecyzowaną w art. 127 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zwrócić należy także uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że w kontrolowanej decyzji - orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, organ ten dokonał merytorycznej oceny sprawy, stwierdzając, że obecnie skarżący "nie spełnia przesłanek kwalifikujących do osób niepełnosprawnych". Ocena ta była poprzedzona nie tylko analizą dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, ale uzupełnieniem tegoż materiału o badania specjalistyczne przeprowadzone we własnym zakresie przez organ odwoławczy. Jednocześnie organ odwoławczy jedynie ogólnikowo wskazał, że przy wydawaniu orzeczenia przez organ I instancji doszło do "naruszenia przepisów i standardów orzeczniczych w zakresie art. 4 ustawy o rehabilitacji oraz § 30 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności" nie wskazując, na czym polegały owe naruszenia, w szczególności czy miały one charakter rażący. W istocie zatem organ nie wykazał, że zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego: ani akta sprawy, ani argumentacja organu nie wskazują, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nie wskazał w jakim zakresie sprawa wymaga jeszcze wyjaśnienia i czy wyjaśnienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia – organ odwoławczy sam poczynił dodatkowe ustalenia, które pozwoliły mu dokonać merytorycznej oceny sprawy, tj. pozwoliły na uznanie, że skarżący w ogóle nie jest osobą niepełnosprawną (nie spełnia wymaganych przesłanek). Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 kpa. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jeżeli bowiem nie ma podstaw, aby nadal prowadzić postępowanie w celu wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, organ odwoławczy winien sam dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia, czemu winien dać wyraz w sentencji orzeczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, a w przypadku uznania, iż brak jest takich przesłanek – rozstrzygnąć merytorycznie sprawę we własnym zakresie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.