II SA/Bd 232/07

Dnia 23 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik asesor WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 23 maja 2007 roku sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś., działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 20, poz. 193) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), orzekł o ustaleniu obowiązku uiszczenia opłaty wobec Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. w wysokości 41,00 zł za uzgodnienie dokumentacji projektowej zamierzeń inwestora i wydanie postanowienia z dnia [...] 2006 r., znak sprawy [...] dotyczącego wydania opinii o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego skrzyżowania drogi krajowej nr 1 i drogi krajowej nr 16 w miejscowości G. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ, powołując się na przywołany wyżej art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdził, że wykonanie badań laboratoryjnych oraz innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w tym także dokonywania stosownych uzgodnień, wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, przy czym opłatę taką ponosi osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ zwrócił też uwagę, iż wysokość opłaty ustalono na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów wykonania czynności przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś., stosownie do regulacji zawartej w § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W odwołaniu od powyższej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędne przyjęcie, jakoby wskazany przepis stanowił w przedmiotowej sprawie przesłankę wymierzenia opłaty z tytułu wydania postanowienia dotyczącego uzgodnienia warunków korzystania ze środowiska dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji naruszenie art. 7 i art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem strony odwołującej, jedyną możliwą podstawą obciążenia strony kosztami postępowania jest zapis powołanego wyżej przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, a taki ustawowy obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie uzgodnienia warunków korzystania ze środowiska dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika wprost z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.). Ponadto zwrócono uwagę, że unormowanie zawarte w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozwala opłatami określonymi w typ przepisie obciążyć wyłącznie jednostkę obowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych jeśli w wyniku tych badań stwierdzono naruszenie tych wymagań, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca i dodatkowo przesądza o bezzasadności przywołanej podstawy prawnej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2007 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła organowi odwoławczemu nie uwzględnić wniesionego odwołania z uwagi na wskazaną prawidłowość zastosowania niniejszej sprawie regulacji zawartej w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem organu odwoławczego, opinie w sprawie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są wydawane przez Państwową Inspekcję Sanitarną w ramach sprawowanego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wobec czego należało ustalić opłatę i obciążyć nią jednostkę zobowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., która występuje przed organami administracji w ramach prac zmierzających do realizacji określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniesionej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. wniesiono o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś., zarzucając naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez błędną interpretację, jakoby wskazany przepis stanowił podstawę prawną do wymierzania opłaty z tytułu wydania postanowienia dotyczącego uzgodnienia warunków korzystania ze środowiska dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także naruszenie art. 7, 10, 73 K.p.a. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza w zakresie uniemożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków korzystania ze środowiska dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie należy do grupy postępowań wynikających z ustawowego obowiązku prowadzenia tego typu postępowań. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawach związanych z zasadnością wymierzania przez organy inspekcji sanitarnej w oparciu o przepis art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłat z tytułu sprawowania bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wielokrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, choćby w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 893/06), w którym wskazał, iż opłaty na rzecz organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobiera się, jeżeli w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego organ przeprowadził badania laboratoryjne oraz inne czynności, w wyniku których stwierdzono naruszenie wymagań. Zdaniem skarżącej charakter przedmiotowej sprawy wynika z ogólnej zasady współdziałania organów, o której mowa w art. 106 K.p.a., nie można więc traktować podejmowanych przez organy inspekcji sanitarnej czynności w zakresie uzgadniania warunków dla korzystania ze środowiska dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako takich czynności, o których mowa w art. 36 cyt. ustawy. Ponadto wskazano, że jedyną, możliwą podstawą obciążenia strony kosztami postępowania jest zapis powołanego wyżej przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., a treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej winna być, zdaniem skarżącej, interpretowana w sposób zgodny właśnie z tym przepisem. Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż taki ustawowy obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie uzgodnienia warunków korzystania ze środowiska dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika wprost z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił słuszność stanowiska przyjmującego konieczność ustalenia opłaty za czynności związane z wydaniem opinii o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganej art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska wskazując przy tym, że opłata ta stanowi dochód państwa, jest odprowadzana do budżetu i nie ma charakteru uznaniowego w związku z czym organ, który jej nie ustala narusza dyscyplinę budżetową i ustawę o finansach publicznych. Ponadto wskazano, ze organy państwowej inspekcji sanitarnej nie stosują w przeprowadzanych postępowaniach administracyjnych Działu IX K.p.a. dotyczącego opłat i kosztów postępowania, a jedynie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Celem ustalenia przesłanek możliwości uznania, iż w konkretnym przypadku występuje sytuacja zasadności nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty za uzgodnienie dokumentacji projektowej przez organy państwowej inspekcji sanitarnej, odwołać należy się do regulacji prawnej tego zagadnienia, zawartej w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 cyt. ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego będzie podlegała opłacie. Opłata ta ponadto musi odpowiadać wysokości kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności. Należy jednak zwrócić uwagę, iż występujące w niniejszej sprawie uzgodnienie dokumentacji projektowej zamierzeń inwestora i wydanie w związku z tym postanowienia w przedmiocie opinii o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego jest rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, polegającym na zajęciu stanowiska w trybie art. 106 K.p.a. Wydanie opinii o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w trybie art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi więc uzgodnienie stanowiska, które, stosownie do regulacji zawartej w art. 37 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej następuje z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzgodnienia dokonywane w trybie art. 106 K.p.a. poprzez zajęcie stanowiska przez właściwe organy, wiążą organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., II SA 1818/00, LEX nr 53353). Ogólne odesłanie w zakresie postępowania przed organami inspekcji sanitarnej do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, stosownie do art.5 § 1 K.p.a., że ustanowiona została zasada wyłączności stosowania przepisów kodeksu, bowiem jest to przypadek bezpośredniego odesłania przez przepis odrębny do przepisów o postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie odwołać należy się do podstawowej zasady unormowanej w art. 262 § 1 K.p.a., zgodnie z którą stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Rozróżnienia wymagają więc dwie kwestie tj. określenia powstałych kosztów, które w przypadku opłaty w rozumieniu art. 36 ustawy ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, oraz obowiązku ponoszenia kosztów postępowania, który wynika z przepisów ogólnych K.p.a. Samo sporządzenie więc postanowienia o uzgodnieniu i jego wydanie nie będzie podlegało opłacie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż są to koszty postępowania wynikające z ustawowych obowiązków Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako organu współdziałającego w trybie art. 106 K.p.a. przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem organ ten na mocy art. 3 cyt. ustawy w zw. z art. 57 ust.1. ustawy - Prawo ochrony środowiska jest organem właściwym do dokonania przedmiotowych uzgodnień. W świetle powyższego powstałe koszty w związku z prowadzeniem postępowania administracyjnego nie będą podlegały opłacie na podstawie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Natomiast opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobierana jest za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w wysokości kosztów ich wykonania. Przy wykładni powyższego przepisu należy skoncentrować się na kosztach wykonania badań, które mają kluczowe znaczenie dla określenia wysokości opłaty. Koszty ściśle związane z pracami badawczymi, a więc badaniami laboratoryjnymi oraz innymi czynnościami, których efektem końcowym będą badania. Wykonanie prac badawczych będzie pociągało za sobą m.in.: zużycie materiału, koszt dojazdu do miejsca w którym należy przeprowadzić badanie, czy też wynagrodzenie pracowników wykonujących czynności związane z pracami badawczymi. Tak wiec koszty za wykonanie czynności związanych z pracami badawczymi będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o której jest mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Kryteria ustalania wysokości kosztów podlegających opłacie są nieco odmienne od kosztów postępowania, które wymienione zostały w art. 263 K.p.a., ponieważ do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56a oraz koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis powyższy nie precyzuje konkretnie, co będzie stanowiło inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z całą stanowczością należy podkreślić, że na podstawie przepisu art. 263 K.p.a. strony postępowania nie są obciążane kosztami poniesionymi za wydanie decyzji lub postanowienia w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, ponieważ prowadzenie postępowania administracyjnego i wydawanie rozstrzygnięć jest ustawowym obowiązkiem organów administracji publicznej. Zatem zastosowanie znajduje tu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przy odmiennym założeniu, w całej administracji publicznej każda decyzja, czy też postanowienie i nie tylko, pociągałoby za sobą obowiązek ustalenia kosztów postępowania i obciążenia nimi strony. Tak jednak nie jest i w związku z tym wydanie decyzji, czy też postanowienia nie mieści się w pojęciu innych kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem. W ten sam sposób należy rozumieć zwrot "inne czynności" zawarty w art. 36 ust. 1 ustawy. Pojęcia tego nie należy utożsamiać z wydaniem decyzji lub postanowienia w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. W przepisach prawa administracyjnego można wskazać wiele przykładów, gdzie za wydanie indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej (decyzji, zezwolenia, czy też pozwolenia) istnieje ustawowy obowiązek ustalenia i pobrania opłaty. Wówczas obowiązek pobierania przez organy administracji publicznej opłat, wynika wprost z przepisu ustawy. Wobec powyższego opłata za inne czynności jest związana z działalnością Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie nadzoru zapobiegawczego, ale musi ona odzwierciedlać powstałe koszty przy sprawowaniu tego nadzoru, które nie wynikają z ustawowego obowiązku tego organu. Będą to, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opłaty ustalane w wysokości rzeczywistych bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, ale nie opłaty za czynność polegającą na wydaniu postanowienia o uzgodnieniu. Do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno - epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności. Natomiast jeżeli czynność pracownika stacji będzie wynikała z ustawowego obowiązku Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to nie spowoduje powstania kosztów obejmujących średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno – epidemiologicznych, wykonujących czynność polegającą na wydaniu uzgodnienia. Przy wykładni art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej warto zwrócić również uwagę na treść art. 36 ust. 2, zgodnie z którym za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Przepis ten wyraźnie wskazuje na koszty związane z badaniami. Chodzi o wszelkie badania, nie tylko laboratoryjne. Zatem należy przyjąć, że przepis pod pojęciem "innych czynności" formułuje koszty związane z wykonaniem prac badawczych, a nie koszty prowadzonego postępowania administracyjnego. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.