II SA/Bd 233/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ) na rzecz radcy prawnego B. Ł. kwotę 292, 80 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 ) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 233/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie zameldowania E. K. na pobyt stały w lokalu położonym we W. przy ul. [...]. Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ wskazał art.9 ust.2a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006r. nr 139 poz. 993 ze zm. –zwanej dalej "ustawą") wedle którego przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Na podstawie akt sprawy ustalono, że do 10 sierpnia 2008r. najemcą przedmiotowego lokalu była S. T., a po jej śmierci w lokalu tym zamieszkała E. K. W ocenie organu wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, zajęła go nielegalnie i wbrew woli właściciela nieruchomości. Prezydent Miasta [...] uznał za niewiarygodne twierdzenie wnioskodawczyni, że zamieszkała w tym lokalu jeszcze przed śmiercią S. T. celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Przeczą temu zeznania świadków, którzy tego faktu nie byli w stanie jednoznacznie potwierdzić. Z kolei administratorka budynku E. Cz. zeznała, że w mieszkaniu nr [...] nigdy nie zastała wnioskodawczyni. Wizja lokalna przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 4 listopada 2008 r. potwierdziła fakt zamieszkiwania E. K. w tym lokalu. W oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowiący o obowiązku potwierdzenia faktu pobytu osoby zgłaszającej zameldowanie przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu organ uznał, że skoro E. K. takim potwierdzeniem nie dysponuje, to nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania. Dla potwierdzenia prawidłowości dokonanej wykładni przepisów ustawy Prezydent Miasta [...] powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt V SA 519/03, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny, oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania lokalem. (...) Nie można bowiem czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, a samowoli nie może sankcjonować instytucja zameldowania". W odwołaniu od tej decyzji E. K. zakwestionowała ustalenia dokonane w postępowaniu przed organem I instancji jakoby nie zamieszkiwała w mieszkaniu przy ul. [...] razem z jego najemczynią S. T. Fakt zaniechania wcześniejszego zameldowania się w tym lokalu odwołująca wytłumaczyła tym, że jej babcia była osobą schorowaną, o znacznym stopniu niepełnosprawności. E. K. wyjaśniła ponadto, że nadal zamieszkuje w spornym lokalu wraz z córką. Decyzją z [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił motywy, jakimi kierował się organ pierwszej instancji rozważając możliwość zameldowania E. K. Uznano mianowicie, że z uwagi na wynik postępowania wyjaśniającego nie można stwierdzić faktu zamieszkiwania wnioskodawczyni w przedmiotowym lokalu razem z jego najemczynią S. T. Tym samym w ocenie Wojewody odwołująca zajęła mieszkanie nie mając do tego żadnego tytułu prawnego i dlatego pomimo, że aktualnie w nim zamieszkuje, to nie może skutecznie ubiegać się o zameldowanie. Dokonanie odmiennej wykładni art.29 ust. 1 ustawy pozostawałoby bowiem w sprzeczności z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że samowola nie może być usankcjonowana instytucją zameldowania. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie przesadzającego charakteru nie mogą mieć również wskazane przez odwołującą względy społeczne, gdyż przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jednoznacznie określają warunki niezbędne do dokonania czynności zameldowania i nie przewidują możliwości odwołania się do zasad współżycia społecznego bądź uwzględnienia trudnej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o zameldowanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. K. ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu, a nadto w piśmie uzupełniającym z dnia [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] i obciążenie organu kosztami postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 pkt 1, art.5 ust.1, art. 6 ust. 1,art. 9 ust.2b i art.11 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skarżąca wskazała, że ustawa wymaga tylko dwóch przesłanek dla uzyskania stałego meldunku: pobytu i zamiaru. Organ meldunkowy nie może odmówić potwierdzenia wykonania obowiązku meldunkowego osoby zobowiązanej do niego, w rezultacie odmówić zameldowania, jeżeli wykonujący obowiązek meldunkowy podał wszystkie dane wymagane art. 11 ust. l w/cyt. ustawy. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżąca spełniła wszystkie warunki dla zameldowania, które w myśl art. 9.2b w/cyt. ustawy ma odzwierciedlać aktualny stan faktyczny, i które nie jest uzależnione od przysługiwania tytułu prawnego do lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zasadności skargi w niniejszej sprawie wiąże się z koniecznością dokonania interpretacji regulacji zawartych w art. 6 ust.1, art.9 ust.2a i 2b, art. 29 ust.1 i art.47 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr z 2006r. nr139 poz. 993 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy, ewidencja ludności polega m.in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Definicję pobytu stałego zawiera art.6 ust.1, wedle którego jest nim zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Obowiązek meldunkowy ustanawia ustawa w art.10 wskazując, że osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia.( ust.1). Zgodnie z art. 9ust. 2a ustawy przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu (ust.2b). Organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 1 i 2 ustawy). Z treści przywołanych przepisów jednoznacznie wynika przede wszystkim to, że podstawową przesłanką zameldowania danej osoby pod określonym adresem jest jej pobyt w określonym lokalu. Z tego względu podstawą zameldowania danej osoby w lokalu na pobyt stały jest poczynienie ustaleń czy dana osoba w nim faktycznie przebywa z zamiarem stałego tam pobytu. W rozpatrywanej sprawie fakt stałego przebywania E. K. pod wskazanym adresem został potwierdzony zarówno w toku oględzin przeprowadzonych w spornym lokalu, jak i przez zeznania świadków złożone w postępowaniu wyjaśniającym. Zresztą fakt zamieszkania skarżącej w przedmiotowym lokalu był okolicznością niesporną, gdyż nie był kwestionowany przez właściciela nieruchomości reprezentowanego przez administratorkę budynku E. Cz., która twierdziła, że wnioskująca o zameldowanie przebywa tam, ale bez tytułu prawnego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że pobyt skarżącej tym mieszkaniu spełnia kryteria uznania go za pobyt stały, bowiem w tym miejscu koncentruje ona swoje życie osobiste i majątkowe interesy. Organy orzekające w sprawie uznały jednak, że pomimo zaistnienia tego zasadniczego warunku zameldowania E. K. w mieszkaniu przy ul. [...] we W., zachodzi przesłanka negatywna, jaką jest fakt zajmowania spornego lokalu przez wnioskującą bez tytułu prawnego. Stosując taką interpretację przepisów omawianej ustawy organy orzekające w sprawie zdają się nie dostrzegać zmian w jej przepisach dokonanych w wyniku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) niezgodności z Konstytucją poprzednio obowiązującego art. 9 ust. 2 tej ustawy w zakresie, w jakim nakładał na dokonujących zameldowania obowiązek przedstawienia potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym miało nastąpić zameldowanie, dokonanego przez właściciela lub zarządcę budynku. Przepis ten utracił moc z dniem 19 czerwca 2002 r. i został zastąpiony od 01 maja 2004 r. regulacją art. 9 ust. 2a) i 2b) wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887). W stanie prawnym obowiązującym po 1 maja 2004 r., a więc po wejściu w życie ustawy zmieniającej, sprzeciw osoby mającej tytuł prawny do lokalu nie jest czynnikiem decydującym o zameldowaniu w tym lokalu innej osoby. Od wskazanej daty przy zameldowaniu na pobyt czasowy (lub stały) nie jest wymagane przedstawienie potwierdzenia prawa do przebywania danej osoby w lokalu, dokonane przez właściciela lub zarządcę budynku, a jedynie przedstawienie potwierdzenia okoliczności faktycznej tj. pobytu danej osoby w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Tak więc, w stanie prawnym po 1 maja 2004 roku organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie zameldowania nie mogą badać uprawnień do lokalu osób ubiegających się o zameldowanie w nim. Brak zgody właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu na jego zajmowanie przez osobę wnioskującą o zameldowanie, skutkujący odmową wydania stosownego potwierdzenia w trybie art. 9 ust.2a ustawy powoduje tylko obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji co do zameldowania, bądź jego odmowy na podstawie art. 47 ust.1 ustawy. Tak więc uznać należy, że przedstawienia takiego potwierdzenia służy jedynie celom dowodowym a zatem potwierdzeniu, że osoba ta w określonym lokalu faktycznie przebywa. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie warunkują bowiem zameldowania od wyrażenia zgody na tę czynność przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Mylny jest tym samym pogląd organów, że zameldowanie skarżącej w przedmiotowym lokalu usankcjonowałoby samowolne jego zajęcie, z pogwałceniem woli właściciela mieszkania. W tej materii wskazać należy ponownie na treść art.10 ust.2b, który stanowi, że jest to czynność rejestrowa. Konsekwencją takiej konstrukcji prawnej jest konieczność rozróżnienia kwestii zameldowania od ewentualnych naruszeń prawa własności, które jako spory o charakterze cywilnoprawnym mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym np. poprzez powództwo o eksmisję. Jest to wynikiem czysto rejestracyjnego charakteru ewidencji ludności, w której gromadzone są informacje o stanach faktycznych (czyli miejscu pobytu osób), a nie o stanach prawnych( t.j. o przysługujących tym osobom tytułach prawnych do zajmowania lokali). W konsekwencji wskazać należy, że uprawnienia do przebywania w lokalu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o zameldowanie, a potwierdzenie pobytu wymagane przepisem art. 9 ust. 2a) ustawy ma jedynie charakter poświadczenia faktu, a nie stwierdzenia prawa czy wyrażenia zgody przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu na przebywanie w nim innych osób. Brak takiego potwierdzenia skutkuje jedynie koniecznością wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 47 ust.2 ustawy celem wykazania dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym środkami dowodowymi faktu pobytu w danym lokalu. Odmowa wydania takiego potwierdzenia przez właściciela nieruchomości bądź inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu nie może natomiast być uznana jako negatywna przesłanka do dokonania zameldowania w lokalu. Taka wykładnia mających w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z 16.01.2007r. w sprawie IIIOSK 173/06, LEX nr 328109, wyrok NSA z 19.01.2009r. w sprawie IIOSK 1803/07 nie publ., wyrok WSA w Warszawie z 22.04. 2008 r. w sprawie VIII SA/Wa 6/08, nie publ., wyrok WSA w Gdańsku z 18.04.2007 w sprawie IIISA/Gd 3/07 nie publ.) Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy stwierdzić, że przy rozstrzyganiu sprawy doszło do nieprawidłowej interpretacji przepisów prawnych mających tu zastosowanie, w związku z czym zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organ będzie miał na względzie charakter zameldowania jako czynności wyłącznie ewidencyjnej i jako takiej niezależnej od praw rzeczowych bądź obligacyjnych, jakie danej osobie przysługują do lokalu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; ze zm.).