II SA/Bd 234/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski ( spr.) Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 25 października 2006r. sprawy ze skargi Jerzego A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów zobowiązanego oddala skargę. W dniach [...] 1997 r. skarżący Jerzy A. został umieszczony w Izbie Wytrzeźwień w B. Opuszczając Izbę skarżący nie uiścił opłaty w wysokości 122 zł za pobyt w Izbie. Wobec nieskuteczności upomnienia, w dniu [...] 1998 r. Izba Wytrzeźwień wystawiła tytuł wykonawczy, jako rodzaj należności i podstawę prawną wskazując (poprzez przybicie pieczęci w obrębie odpowiednich rubryk formularza tytułu wykonawczego): "za usługi związane z pobytem w Izbie Wytrzeźwień Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Op. Społ. z dnia 23.10.1996 r. (Dz. U. Nr 129 poz. 611)". W sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego skarżący w piśmie z dnia [...] 2005 r. zgłosił zarzut podnosząc, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne. Zarzut ten organ egzekucyjny skierował do wierzyciela celem zajęcia stanowiska w sprawie (k. 19 akt [...]). Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Izba Wytrzeźwień uznała zarzut za nieuzasadniony. Zdaniem wierzyciela z posiadanych przez niego dokumentów wynika, że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w sprawie pobytu skarżącego w Izbie Wytrzeźwień. Stosownie natomiast do art. 42 ust. 5a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wobec braku uiszczenia przez skarżącego opłaty za pobyt w Izbie, zostało wszczęte administracyjne postępowanie egzekucyjne. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po doręczeniu zobowiązanemu upomnienia w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium zwróciło uwagę, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych wart. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym do należności pieniężnej, jeżeli wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisów prawa. Obowiązek zapłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień nie jest realizowany w drodze decyzji lub postanowienia, a obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisu prawa tj. wymienionego (jak wynika z treści całego uzasadnienia) art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Precyzując na rozprawie wniesioną do sądu administracyjnego skargę pełnomocnik Jerzego A. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 w związku z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub ewentualnie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej za umorzeniem przemawia także okoliczność naruszenia dwóch zasad konstytucyjnych - zasady, że każdy pozbawiony wolności na podstawie wyroku sądowego ma prawo do odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia oraz zasady, że każdy ma prawo do dwuinstancyjnego rozpatrzenia swojej sprawy. Skarżący podniósł również, że rozporządzenie wykonawcze z 1996 r. było niezgodne z Konstytucją RP ponieważ nie przewidywało trybu decyzji i w konsekwencji dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. W momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie istniała decyzja ustalająca opłatę za pobyt w izbie wytrzeźwień. Ponadto w momencie zatrzymania skarżącego nie obowiązywał art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na który powoływał się organ. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z [...] 2005 r. w oparciu o art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późno zm.;zwaną dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Odnosząc się do żądania skargi należy przede wszystkim wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i co do zasady nie leży w jego kompetencjach orzekanie merytoryczne w sprawie. Sąd nie może zatem dokonać takich merytorycznych rozstrzygnięcia jak umorzenie postępowania egzekucyjnego czy wznowienie postępowania administracyjnego. Analizując zarzuty skargi Sąd doszedł do wniosku, iż w istocie skarżący kwestionuje zasadność nałożenia na niego opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tymczasem zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1956; z późno zm., zwana dalej "p.e.a."), który odpowiednio powinien mieć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym wyrażenia stanowiska przez wierzyciela - organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wypowiadające się w toku postępowania egzekucyjnego organy nie mogą wypowiadać się wiążąco w kwestiach, które wcześniej zostały już ostatecznie rozstrzygnięte. Przypisywanie im takich uprawnień nie znajduje dostatecznych podstaw w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; byłoby również trudne do pogodzenia z ich ustawowym zadaniem tj. prowadzeniem postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1995 r. sygn. akt III SA 1101/94, opubl. w "Orzecznictwie Sądów Polskich" z 1996 r. Nr 6 poz. 106 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 24704). W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma również to, że postępowanie egzekucyjne zostało w niej wszczęte w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Słusznie skarżący zwraca uwagę, że w momencie powstania obowiązku zapłaty przez skarżącego tj. momencie kiedy zakończył on pobyt w izbie wytrzeźwień, nie obowiązywał art. 42 ust. 5a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230, z 1984r.; z późno zm.; zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości"), gdyż ustęp 5a został dodany do art. 42 na mocy art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368), która weszła w życie z dniem 30 października 2001 r. (art. 15 ustawy zmieniającej). Błędnie zatem organy obu instancji wywodzą, iż obowiązek zapłaty wynika wprost z tego przepisu. Co więcej ustęp 5a mówi jedynie o tym, że "egzekucja obowiązku określonego w ust. 5 następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Obowiązujący od 28 czerwca 2001 r. (art. 1 pkt 25 w związku z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej; Dz. U. Nr 60, poz. 610) ustęp 5 stwierdza, iż za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobiera się opłaty. Przepis art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości mówi zatem jedynie o poddaniu egzekwowania opłat w nim wskazanych przepisom postępowania egzekucyjnego w administracji (por. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w pkt 5.2 części III uzasadnienia wyroku z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. K 37/04 na tle analogicznego art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne), nie jest natomiast źródłem wynikającego wprost z przepisów prawa obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Źródłem tego obowiązku w stosunku do skarżącego nie mógł także być art. 42 ust. 5 ustawy, gdyż - jak wyżej wskazano zaczął on obowiązywać już po fakcie pobytu skarżącego w izbie wytrzeźwień. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że stosownie do art. 2 § 1 pkt 3 p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż podatki, opłaty, grzywny i kary pieniężne, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych wart. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Istotne dla uznania, iż określona należność pieniężna podlega egzekucji pieniężnej jest zatem, aby należność ta pozostawała we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. O ile organem administracji publicznej jest organ jednostki samorządu terytorialnego - źródłem powstania obowiązku może być wprost przepis prawa, bez konieczności wcześniejszego ustalenia tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. Ze względu na fakt, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania poprzez działania w sferze cywilnoprawnej, istotne jest także, aby stosunek prawny, z którego wynika należność, miał charakter stosunku administracyjnego. Powyższe warunki w przypadku opłaty żądanej od skarżącego zostały spełnione. Zgodnie z obowiązującym w momencie pobytu skarżącego w izbie wytrzeźwień art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Prowadzenie zatem przez organy Miasta Bydgoszczy izby wytrzeźwień jest wykonywaniem zadania pozostającego w zakresie właściwości rzeczowej tego organu administracji samorządowej. Stosunek prawny zaistniały pomiędzy organem administracji a skarżącym w związku z jego przebywaniem w izbie wytrzeźwień ma charakter administracyjny. Działająca w imieniu organów Miasta B. Izba Wytrzeźwień występuje bowiem z mocy przysługującej tym organom władzy zwierzchniej, a związane z owym stosunkiem świadczenie należy do zarządzającej i wykonawczej działalności wspomnianych organów. Ustawodawca wskazał także, poprzez treść obowiązującego w 1997 r. art. 42 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, na obowiązek uiszczenia opłaty nakazując jednocześnie określenie w drodze rozporządzenia m.in. zasad ustalania opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień. Wypełnieniem tej delegacji ustawowej było rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 23 października 1996 r. w sprawie trybu doprowadzania osób w stanie nietrzeźwości, organizacji izb wytrzeźwień i zakresu opieki zdrowotnej oraz zasad ustalania opłat związanych z doprowadzeniem i pobytem w izbie wytrzeźwień (Dz. U. Nr 129, poz. 611). Przepis § 19 tego rozporządzenia wskazuje, iż opłatę za pobyt w izbie wytrzeźwień ustala się jako pewną opłatę stałą kalkulowaną w ściśle określony sposób. Przepisy prawa w sposób jednoznaczny określają zatem rodzaj i zakres obowiązku pieniężnego z tytułu pobytu danej osoby w izbie wytrzeźwień. Wątpliwości skarżącego co do sposobu pobierania opłaty, w szczególności odnośnie kwestii czy powinna ona być ustalana indywidualnie w stosunku do każdej osoby korzystającej w izby wytrzeźwień, w szczególności poprzez wydanie decyzji administracyjnej - powinny być wyjaśnione przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Przepis art. 29 § 1 p.e.a. wyraźnie wyłącza możliwość prowadzenia takich rozważań na etapie postępowania egzekucyjnego. Z tego względu nie można uznać za zasadne argumenty skarżącego odnośnie niezgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia z 23 października 1996 r., gdyż zarzut ten w istocie dotyczy zasadności egzekwowanego świadczenia, a tym samym pozostaje poza zakresem orzekania organów administracji w przedmiotowej sprawie, jak też w konsekwencji poza zakresem kontroli sądu administracyjnego. Także ze względu na zakres badania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za sformułowany poza granicami rozważanej sprawy należy uznać zarzut tyczący się legalności zatrzymania skarżącego w Izbie Wytrzeźwień. Należy w tym miejscu jedynie zauważyć, że przepis dotyczący kontroli zasadności zatrzymania w izbie wytrzeźwień został wprowadzony do ustawy o wychowaniu w trzeźwości dopiero w dniu 28 czerwca 2001 r. (ustępy 3a - 3c artykułu 40 dodane na mocy art. 1 pkt 23 lit. b) ww. ustawy zmieniającej z 27 kwietnia 2001 r.), co rzeczywiście może rodzić pewne wątpliwości w kwestii zgłaszanej przez skarżącego. Niezasadne jest także żądanie przez skarżącego uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w oparciu o art. 287 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu w przypadku gdy sąd w orzeczeniu: 1) uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie, 2) stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Przepis ten umieszczony jest w dziale VIII p.p.s.a "Wykonywanie orzeczeń sądowych". Tymczasem ani w toku postępowania zakończonego kontrolowanym przez Sąd orzeczeniem, ani w związku z nim nie zapadło jeszcze żadne orzeczenie sądu podlegające wykonaniu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę