II SA/Bd 239/12

Dnia 16 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 maja 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla z zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 239/12 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta B. orzekł na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15) o skierowaniu A. G. posiadającego prawo jazdy kategorii A, B, C, D, BE, CE, DF na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Decyzja powyższa wydana została w wyniku złożenia przez Prokuratora Rejonowego w B. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania wyżej wymienionego na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Wniosek został uzasadniony uzależnieniem A. G. od alkoholu stwierdzonym przez biegłych - lekarza psychiatrę i psychologa w toku postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w B. w sprawie sygn. III RNs 86/11 zakończonej postanowieniem z dnia [...] zobowiązującym go do podjęcia leczenia odwykowego w niestacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego. We wniosku wskazano, że poczynione w toku postępowania cywilnego ustalenia winny być taktowane w kategoriach wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia A. G., o których mowa w § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. mogących powodować niezdolność do prowadzenia przez niego pojazdów, a nadto - iż kierującym może być tylko osoba sprawna pod względem fizycznym i psychicznym. Powołano się również na art. 91 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w świetle którego prawo jazdy nie może być wydane osobie, u której w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu lub środka działającego podobnie jak alkohol. Do wniosku dołączony został odpis opinii biegłych sporządzonej w sprawie III RNs 86/11. Jak wynika z decyzji Starosty B., skierowanie strony na badania lekarskie nastąpiło z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach w stanie jej zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, zaś informację tę stanowił wniosek prokuratorski uzasadniony rozpoznaniem u niej uzależnienia od alkoholu. Odwołując się od decyzji Starosty B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. A. G. zakwestionował kompetencje prokuratora do skierowania go na badania lekarskie oraz zarzucił organowi błędną interpretację art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stosunku do jego osoby, gdyż wprawdzie 50 lat był kierowcą zawodowym (nigdy przy tym nie prowadził pojazdu w stanie wskazującym na spożycie alkoholu), lecz obecnie jest emerytem i nie trudniąc się zawodowo (na podstawie umowy o pracę, zlecenia, czy też w ramach usług transportowych) prowadzeniem pojazdów, nie jest kierującym pojazdem, o którym mowa we wskazanym przepisie (prawo jazdy nie jest narzędziem jego pracy). Nadto, jak wskazał odwołujący się nie stać go na opłacenia badań, a poza tym błędnie pouczono go o prawie wniesienia środka odwoławczego (art. 129 § 1 kpa). Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że Starosta B. nie dołożył wszelkich starań w celu ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i wykazania zasadności skierowania na badania lekarskie, gdyż w aktach administracyjnych znajduje się tylko prokuratorski wniosek i zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Samo zaś powzięcie informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia danej osoby nie pozwala na automatyczne kierowanie tej osoby na badania lekarskie. Starosta w związku z tym winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu stwierdzenia, czy istnieją zastrzeżenia do stanu zdrowia, o których mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wskazać je w motywach decyzji, zaś brak takiego postępowania skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wnosząc o jej uchylenie. Powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że poczynione przezeń ustalenia i przekazane Staroście B. we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego informacje o uzależnieniu A. G. od alkoholu stwierdzonym przez biegłych oraz zobowiązaniu go postanowieniem sądu do podjęcia leczenia odwykowego nie pozwalają na skierowanie go na badanie lekarskie. Tymczasem niewątpliwie treść sporządzonego przez prokuratora w ramach wykonywanych czynności służbowych wniosku stanowi wiarygodną informację, że istnieją zastrzeżenia (wątpliwości), co do stanu zdrowia wyżej wymienionego mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, a tym samym spełniona została pierwsza z przesłanek skierowania go na badania wymagane rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. Zastrzeżenia zaś, co do stanu zdrowia A. G. podnoszone w prokuratorskim wniosku są istotne, skoro dotyczą stwierdzonego opinią lekarską uzależnienia od alkoholu, co oznacza ziszczenie się drugiego warunku tego rodzaju skierowania. Kolejny zarzut podnoszony w skardze to naruszenie przez SKO przepisów art. 7, 15,77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 136 i 138 § 2 kpa poprzez nienależyte wyczerpanie inicjatywy dowodowej w postępowaniu odwoławczym, a w konsekwencji zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do załączonej do wniosku prokuratora opinii psychiatryczno-psychologicznej oraz wskazanego we wniosku postanowienia sądowego zobowiązującego stronę do podjęcia leczenia odwykowego. Jeżeli przez niedopatrzenie organ I instancji przekazał organowi II instancji wraz z odwołaniem prokuratorski wniosek bez załącznika, winien wezwać go do uzupełnienie tego braku, a w razie uznania takiej potrzeby, mógł też zwrócić się o odpis postanowienia sądowego z dnia [...] zobowiązującego A. G. do podjęcia leczenia odwykowego. Jak wskazał skarżący, wbrew treści art. 138 § 2 kpa organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie zawarł wskazówek, jakich jeszcze czynności miałby dokonać w sprawie organ I instancji, zaś w istocie rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, lecz co najwyżej uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa. Przyznając, że uzasadnienie decyzji Starosty B. nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, skarżący zwrócił uwagę, iż błąd ten SKO winno konwalidować w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia - nie mógł on powodować wydania przezeń decyzji kasacyjnej. Dodatkowym uchybieniem było nie odniesienie się przez SKO do zawartych w odwołaniu zarzutów, a zwłaszcza do zarzutu, że jako emeryt nie wykonujący już zawodu kierowcy A. G. nie jest kierującym pojazdem podlegającym skierowaniu na badania lekarskie, co mogłoby mieć znaczenie dla dalszych czynności w sprawie. Powyższy zarzut był według skarżącego bezpodstawny, bowiem kierującym jest osoba, która chociaż w danym momencie nie prowadzi pojazdu, lecz będąc do tego uprawniona, taką możliwość posiada. Do skargi zostały załączone opinia psychiatryczno-psychologiczna oraz postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprawując, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o stroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd w trakcie rozpoznawania skargi ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego oraz czy stwierdzone naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji kasacyjnej, ze względu na brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ocena jej legalności sprowadza się przede wszystkim do oceny przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów procesowych regulujących dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, a w następnej kolejności sąd bada prawidłowość w świetle przepisów prawa udzielonych w tej decyzji wytycznych co do dalszych czynności organu I instancji w sprawie. Powołany jako podstawa prawna decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przytoczone unormowanie stanowi wyjątek od zasady wydawania przez organ odwoławczy wymienionych w art. 138 § 1 kpa rozstrzygnięć kończących postępowanie, załatwiających sprawę merytorycznie. Jako wyjątkowy przepis § 2 art. 138 nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli więc nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie zachodzi potrzeba dodatkowego przeprowadzenia postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to organ ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy względnie też utrzymać decyzję I instancji w mocy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest uzasadniona, gdyż w ocenie sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, zawarty w aktach pierwszoinstancyjnych materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia - był wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania strony na badania lekarskie. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) kierujący pojazdem jest decyzją administracyjną starosty kierowany na badanie lekarskie w przypadku nasuwających się zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia. Badanie to ma na celu stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) w § 2 ust. 5 precyzuje, że starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie jej zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Badania te są, w myśl wskazanego rozporządzenia, przeprowadzane przez uprawnionego lekarza w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy. Skierowanie w trybie powyższych unormowań na badanie lekarskie ma charakter zapobiegawczy - jego celem jest, w związku z koniecznością zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ustalenie przez kompetentnego lekarza, czy po stronie osoby uprawnionej do kierowania pojazdami, podobnie jak to ma miejsce w odniesieniu do osób ubiegających się o takie uprawnienia, występują zdrowotne przeszkody do prowadzenia pojazdu, czy jej stan psychofizyczny gwarantuje prowadzenie pojazdu bez stwarzania zagrożeń w ruchu drogowym. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym przez kierującego pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, należy rozumieć, przy zachowaniu wykładni systemowej i celowościowej, tego określenia, także osobę nie prowadzącą w danym momencie pojazdu, lecz która posiadając wymagane uprawnienia w każdej chwili może zasiąść za kierownicą samochodu. Wobec tego nie ma znaczenia, czy powstanie zastrzeżeń co do stanu zdrowia nastąpiło w bezpośrednim związku z zachowaniem i sposobem prowadzenia pojazdu podczas wykonywania przez daną osobę uprawnioną zindywidualizowanej czynności faktycznego kierowania pojazdem, czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje uprawdopodobniające wątpliwości co do posiadania przez nią niezbędnej do posiadania pojazdu sprawności, mają źródło w innych okolicznościach, jak również jest bez znaczenia czy osoba taka jest zatrudniona jako kierowca, czy też korzysta z samochodu wyłącznie dla własnych potrzeb. Z wymienionych wyżej przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. oraz rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. wynika, że bezwzględnie wymaganymi przesłankami wydania na ich gruncie decyzji o skierowaniu osoby uprawnionej do kierowania pojazdami na badania lekarskie są: otrzymanie przez starostę wiarygodnej informacji dotyczącej stanu zdrowia tej osoby oraz stwierdzenie (ustalenie) przez starostę w oparciu o powyższą informację, że istnieją zastrzeżenia (wątpliwości) co do stanu jej zdrowia mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. To ostatnie oznacza, że muszą być ustalone okoliczności uprawdopodobniające, w ocenie starosty, istnienie stanu psychofizycznego, wpływającego na zmniejszenie się sprawności kierującego do prowadzenia pojazdu. W decyzji kierującej na badanie organ musi te okoliczności wyraźnie wskazać. Starosta jako organ administracji publicznej, nie posiadając wiedzy medycznej, nie jest w stanie samodzielnie ocenić, czy istotnie w przypadku konkretnego kierowcy zachodzą przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów, dlatego też poprzez wydanie decyzji administracyjnej inicjuje wypowiedzenie się w powyższym zakresie przez uprawnionego lekarza wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. W rozpatrywanej sprawie podstawą wydania przez organ I instancji decyzji o skierowaniu A. G. na badanie lekarskie była dotycząca wyżej wymienionego wiarygodna informacja, o której mowa w rozporządzeniu, zawarta w treści sporządzonego w dniu [...] przez prokuratora, w ramach wykonywania czynności służbowych, wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, potwierdzona załączoną do niego kserokopią opinii sądowej psychiatrczno - psychologicznej z dnia [...]. Powodem zaś wystąpienia z powyższym wnioskiem (a zarazem skierowania na badania) było stwierdzenie przez biegłych sądowych we wspomnianej opinii uzależnienia A. G. od alkoholu na podstawie wymienionych w tejże opinii objawów (utraty kontroli picia alkoholu, koncentracji życia wokół picia alkoholu, spadku tolerancji na alkohol, nawrotów picia alkoholu, po próbach utrzymania abstynencji, objawów zespołu abstynencyjnego i picia alkoholu w celu złagodnienia jego objawów) i uznanie przez nich za wskazane skierowania opiniowanego na leczenie odwykowe. Jak wynikało z prokuratorskiego wniosku Sąd Rejonowy w B. wydał w oparciu o tę opinię w dniu [...] postanowienie obligujące A. G. do podjęcia w trybie ambulatoryjnym leczenia odwykowego. W ocenie sądu zastrzeżenia co stanu zdrowia podnoszone przez prokuratora, jako dotyczące, stwierdzonego opinią lekarską uzależnienia od alkoholu, które niewątpliwie może mieć wpływ na samopoczucie psychiczne i emocjonalne, uznać należy za istotne. Z ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz powoływanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. wynika, że prawodawca uznał uzależnienie od alkoholu lub podobnie działających środków jako okoliczność rzutującą na zdolność do prowadzenia pojazdów silnikowych. W § 4 ust. 1 pkt 9 cyt. rozporządzenia, poza innymi badaniami należącymi do kompetencji lekarza uprawnionego do badań kierowców przewidziano stwierdzenie istnienia u osoby badanej objawów wskazujących na uzależnienie od alkoholu lub jego nadużywanie. Z kolei w art. 91 ust. 1 wymienionej ustawy wprost zapisano, że osobie u której w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu, prawo jazdy nie może być wydane. Z uregulowań tych wynika niewątpliwie, że uzyskanie przez właściwy organ wiarygodnej informacji o uzależnieniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdami od alkoholu uzasadnia skierowanie takiej osoby na badanie lekarskie celem ustalenia, czy rzeczywiście stan jej zdrowia może wpływać na zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami w ruchu drogowym. Jest przy tym bez znaczenia, czy osoba dysponująca uprawnieniami jeździ bezkolizyjnie oraz czy będąc zatrzymana do kontroli nigdy nie znajdowała się pod działaniem alkoholu. Decyzja kierująca na badanie lekarskie jest bowiem wydawana nie w związku z dopuszczeniem się w stanie po użyciu alkoholu przestępstwa lub wykroczenia drogowego, lecz w związku z zastrzeżeniami co do stanu jej zdrowia. W ocenie sądu, obligowany wnioskiem prokuratora do przeprowadzenia z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie objętym tymże wnioskiem, organ I instancji już wszczynając je posiadał wystarczające materiały wskazujące na zaistnienie przesłanek do wydania na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 decyzji o skierowaniu A. G. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia czy istnieją przeciwwskazania psychofizyczne do kierowania przez niego pojazdami, a w szczególności uprawdopodobnione zostało istnienie u niego takich przeciwwskazań. Miarodajnym dowodem była przedłożona przez prokuratora kserokopia sądowej opinii psychiatryczno - psychologicznej sporządzonej w sprawie III RNs 86/11 Sądu Rejonowego w B. przez biegłych sądowych lekarza i psychologa, a więc osoby o odpowiedniej wiedzy specjalistycznej. W razie uznania tego za niezbędne nie było przeszkód w uzyskaniu przez organ dodatkowo postanowienia sądowego wymienionego w prokuratorskim wniosku. Wbrew zatem stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nie zachodziła potrzeba uzupełnienia w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Toteż wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy nie mógł wskazać i nie wskazał, jakie konkretnie czynności procesowe miałyby być dokonane w ponownie prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym przed wydaniem kolejnej decyzji w przedmiotowym zakresie. Treść podnoszonego w odwołaniu strony zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy i nawiązujących do niego motywów odwołania mogłaby wobec nieodniesienia się do niego przez organ odwoławczy (podobnie jak do zarzutów pozostałych) błędnie sugerować, że dopatruje się on miedzy innymi konieczności ustalenia, czy strona w ogóle korzysta z przewidzianych uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie ze sformułowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej na organach administracji publicznej I i II instancji ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Stosownie do wskazanej ogólnej zasady postępowania administracyjnego SKO obligowane było między innymi przepisem art. 80 kpa do dokonania przed wydaniem rozstrzygnięcia wnikliwej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Tego rodzaju oceny, szczególnie istotnej w przypadku uznaniowego rozstrzygnięcia na gruncie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przed wydaniem zaskarżonej decyzji jednak zabrakło. SKO ograniczając się do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego z naruszeniem powyższych przepisów nie przeanalizowało wniosku prokuratorskiego i załączonej do niego opinii biegłych sądowych (z zestawienia dokumentów znajdujących się w aktach organu I instancji, wymienionych w piśmie tego organu przekazującym odwołanie wynika, że opinia ta wraz z wnioskiem prokuratorskim została organowi II instancji przekazana), a wręcz opinię tę w ogóle pominęło, uznając w konsekwencji, że nie dają one dostatecznych podstaw do skierowania A. G. na badanie lekarskie. Podzielając w związku z powyższym zamieszczony w skardze zarzut nierespektowania przez organ odwoławczy wymienionych wyżej przepisów administracyjnej procedury, jak również art. 107 § 3 kpa, przyznać należy zarazem rację skarżącemu, iż aczkolwiek uzasadnienie decyzji Starosty B. jest lakoniczne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę władne je było uzupełnić, czego jednak, w następstwie niedokonania wspomnianej wyżej analizy nie uczyniło. Uznając, że zaskarżona decyzja dotknięta jest, w związku z naruszeniem art. 138 § 2 kpa i szeroko rozumianej zasady prawdy obiektywnej, wadliwością mającą istotny wpływ na jej treść, Sąd uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej uchyleniu.