II SA/Bd 240/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Adama B. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów zakwaterowania, wyżywienia i mundurowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W., nr [...] z [...] 2004 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 240/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją nr [...], z dnia [...] 2005 r., Dowódca Jednostki Wojskowej [...], w B., po rozpatrzeniu odwołania Adama B. z dnia [...] 2004 r., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] 2004 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w W. o ustaleniu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w okresie od 2 sierpnia 1993 r. do 21 czerwca 1997 r. na kwotę 25.595,19 zł. Spłata kwoty wyliczonej, po zaliczeniu dokonanych wcześniej płatności - 8.503,01 zł, została rozłożona na 60 rat po 284,87 zł każda. Adam B. został [...] 1993 r. powołany do służby wojskowej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego do Wojskowej Akademii Technicznej, [...] 1997 r. powołano go do stałej służby, która jako służba obowiązkowa dla oficera trwa 12 lat (art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z [...] 2000 r., został on zwolniony z zawodowej służby wojskowej z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego i na podstawie art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. t.j. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.) miał obowiązek zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki. Podstawę stosowania wymienionej ustawy stanowi art. 169 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, według którego sprawy wszczęte, lecz nie zakończone ostateczną decyzją przed 1 lipca 2004 r. prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Na podstawie art. 80 ustawy z 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zostało wydane rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, reguluje zasady obliczania kosztów. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchylającym poprzednio wydane decyzje uznano, że do wyliczenia wcześniejszych niż z 2002 r. kosztów nie można stosować przepisów § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 9 stycznia 2003 r. Będąc związany wskazówkami Sądu organ uznał, że należy wprost zastosować art. 80 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z tego względu zwrócono się do Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej, gdzie studiował zainteresowany o wyliczenie takich kosztów. Komendant podał, że koszty kształcenia w okresie studiów w odniesieniu do jednego żołnierza za okres od 2 sierpnia 1993 r. do 21 czerwca 1997 r. wyniosły 34.126,95 zł. Szczegółowego wyliczenia dokonano według reguł wynikających z § 2 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Podaną kwotę jako całkowity koszt nauki podzielono przez 12 lat (wymiar służby obowiązującej oficera), a następnie wynik (2.843,91 zł) pomnożono przez 9 (liczba lat służby, której żołnierz nie przesłużył). W wyniku przeprowadzonych działań uzyskano kwotę 25.595,19 zł. Pomniejszając ją o dokonaną wpłatę 8.503,01 zł, pozostało do zapłaty 17.092,18 zł. W odwołaniu Adam B. wskazał na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Zastosowanie rozporządzenia, które weszło w życie [...] 20003 r. do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem jego wejścia w życie (zdarzeniami tymi są okoliczności, które stwarzają konieczność wydania orzeczenia, a więc poniesienia kosztów w czasie studiów lub nauki oraz złożenie wypowiedzenia stosunku służbowego) w sposób rażący narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Powołano się na wyrok TK z 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86, z 10 października 2001 r. K 28/01, orzeczenie z 5 listopada 1986 r. sygn. akt U 5/86. Zakaz stanowienia prawa obowiązującego z mocą wsteczną musi być rozumiany także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowoustanowionych. Dla odwołującego się niejasne jest ustalenie kosztów w latach 1993 - 1998 r., skoro rozporządzenie nie przewiduje możliwości obliczania kosztów poniesionych wcześniej niż w 2002 r. Podstawą tą nie może być § 5 rozporządzenia, który jako przepis intertemporalny rozstrzyga kolizję norm w czasie (istnienia w starym jak w nowym akcie norm, które odnoszą się do tego samego stanu faktycznego) i w razie takiej kolizji nakazuje stosowanie przepisu nowego aktu. Nakaz stosowania norm nowego rozporządzenia oznacza, że zastosowaniu mają podlegać te normy, które dadzą się w danej sytuacji zastosować tj. gdy rozpatrywana okoliczność będzie objęta zakresem hipotezy nowej normy. Przepis ten nie może być odnoszony do jakichkolwiek postępowań, jakie zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia. Zarzucono też brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w odniesieniu do podstaw wyliczenia kosztów przez komendanta WAT. Problematyczne jest określenie wysokości kosztów w akcie rangi rozporządzenia. Równowartość kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia ustalana jest niezależnie od wysokości rzeczywistych wydatków co sprawia, że ma ona w istocie charakter opłaty administracyjnej. Przemawia za tym określenie "równowartość", brak ekwiwalentnego charakteru w odniesieniu do rzeczywistej wartości kosztów, przymusowy i bezzwrotny charakter zwrotu na rzecz państwa, ustalenie kosztów w drodze decyzji administracyjnej. To przemawia za zaliczeniem tego obowiązku do danin publicznych. W konsekwencji koniecznym jest zbadanie legalności rozporządzenia pod względem zgodności z art. 217 Konstytucji RP. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo organ I instancji ustalił obowiązek zwrotu kosztów kształcenia na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z 30.06.1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyliczając je w oparciu o koszty faktycznie poniesione i obliczone przez uczelnię. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono istotne naruszenie prawa, głównie zasady niedziałania prawa wstecz, szeroko opisaną uprzednio w odwołaniu i przytoczoną w skardze. Rozporządzenie MON z 9 stycznia 2003 r. ustala wysokość kosztów kształcenia za 2002 r. i lata następne. Koszty poniesione na skarżącego powstały przed 1999 r. Zaskarżona decyzja nie wskazuje na podstawy wyliczenia kosztów przez Komendanta WAT. Brak tych wyjaśnień uniemożliwił odniesienie się do przyczyn wydanego rozstrzygnięcia. Zwrócono też uwagę na charakter kosztów określonych w rozporządzeniu i potrzebę oceny zgodności rozporządzenia z art. 217 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do stanu faktycznego zastosowanie ma art. 80 poprzedniej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i na podstawie delegacji przepisu wykonawczego - rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów i nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84). Zapis § 5 rozporządzenia nakazuje prowadzić sprawy niezakończone w oparciu o to rozporządzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów w Wojskowej Akademii Technicznej w okresie od 2 sierpnia 1993 r. do 21 czerwca 1997 r. jest uregulowanie zawarte w art.80 ustawy z 30 czerwca 1970r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( tekst jednolity Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz.155 ze zm.) Zgodnie z brzmieniem tego przepisu żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza albo z przyczyn określonych w art. 75 ust. 1 pkt 9-12 lub art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4 jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki. Adam B. zwolniony został ze służby z dniem [...] 2000r., wskutek złożonego [...] 2000r. wypowiedzenia. Wolą ustawodawcy wyrażoną w ust 2 cyt. przepisu było upoważnienie Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1 ( kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów), oraz zasad i trybu ich zwracania. Do 9 stycznia 2003 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), a od 7 lutego 2003 r. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7 poz. 84). Według poprzedniej regulacji równowartość kosztów o których mowa w art. 80 ust 1 ustawy zw. "kosztami" ustala się na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza - w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej (§ 133). Uznając sprzeczność tej regulacji z art. 92 Konstytucji RP oraz art. 80 ustawy o służbie wojskowej, wyrokiem z 25 kwietnia 2003 r. uchylono decyzje obu instancji ustalające wysokość kosztów, które A. B. był zobowiązany zwrócić. Przy kolejnym rozpatrzeniu sprawy oparto się na zasadach określonych w rozporządzeniu z 9 stycznia 2003 r. Przepisy tego rozporządzenia określają równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwanych dalej "równowartością kosztów"; oraz określają zasady i tryb zwracania kosztów i przypadki, w których żołnierz zawodowy jest zwolniony od obowiązku zwrotu równowartości kosztów. W myśl tego rozporządzenia równowartość kosztów za jeden rok studiów lub nauki wynosiła w 2002 r. 18.235,00 zł. a przy ustalaniu w latach następnych równowartości kosztów podlegających zwrotowi ustalono, że: 1) równowartość kosztów, o których mowa w ust. 1, waloryzuje się, mnożąc dotychczasową równowartość kosztów przez średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem określony w ustawie budżetowej na dany rok, z dniem wejścia w życie tej ustawy; 2) iloczyn zwaloryzowanej kwoty określonej w ust. 1 i liczby lat studiów lub nauki stanowi całkowite koszty studiów lub nauki, zwane dalej "całkowitymi kosztami"; 3) całkowite koszty dzieli się przez liczbę lat służby obowiązkowej żołnierza zawodowego, a następnie mnoży się przez liczbę lat służby obowiązkowej, których żołnierz zawodowy nie przesłużył; 4) rozpoczęty rok służby obowiązkowej traktuje się jako pełny. Wyrokiem z 20 maja 2004r. uchylono ponownie obie decyzje ustalające należne do zwrotu koszty uznając, że przepisy rozporządzenia nie mogą odnosić się do wyliczenia kosztów poniesionych w latach 1993-1997, skoro wyraźnie dotyczą one lat 2002 i następnych. Sąd stwierdził, że brakuje podstaw do tego, by w oparciu o § 2 rozporządzenia Ministra Obrony narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84), można było ustalić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. t.j. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranej w latach wcześniejszych niż rok 2002. Konsekwencją takiego rozumowania jest ocena, czy przez wadliwe wykonanie delegacji ustawowej dotyczącej poprzedniego rozporządzenia (wyrok SA/Bd 796/03) i brak podstaw do ustalenia równowartości kosztów w oparciu o nowe rozporządzenie - przepis art. 80 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest przepisem martwym. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do takiej oceny. Zgodnie z brzmieniem art. 80 cyt. ustawy żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki. Nie ulega wątpliwości fakt, że literalne brzmienie tego przepisu wskazuje na istnienie samoistnego źródła istniejącego obowiązku, przy wypełnieniu przesłanek określonych w tym artykule. Przepis wyraźnie stanowi, że żołnierz jest "obowiązany zwrócić" koszty. Koszty te obejmują koszty zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania. W tych okolicznościach nie ma podstaw do uchylania się od istniejącego obowiązku. To, że ustawodawca wskazuje na "równowartość kosztów" nie eliminuje możliwości żądania zwrotu kosztów faktycznie poniesionych, jak sugeruje skarżący i jak określa rozporządzenie. Na marginesie można wskazać, że podana w rozporządzeniu równowartość kosztów nie pokrywa się z zakresem udzielonej delegacji. Ustawodawca w art. 80 upoważnił do określenia równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, podczas gdy w rozporządzeniu ustalono koszty poniesione na kształcenie. Jest to dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że doszło do przekroczenia udzielonej delegacji. W tych okolicznościach należałoby uznać za zasadne wyliczenie rzeczywistych kosztów w zakresie określonym przez art. 80 ustawy. Wyliczenie to powinno być dokonane w taki sposób, by można było odnieść się do poszczególnych składników ostatecznie podanej kwoty przez wskazanie, jaką część kosztów stanowią koszty umundurowania, wyżywienia i zakwaterowania i przez wykorzystanie dopuszczalnych prawem środków dowodowych. Postępowanie powinno być przeprowadzone w sposób respektujący ogólne zasady postępowania wyrażone w art. 7, 8, 9, 10 oraz art. 77 i 80 kpa. Uznając, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c u.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, a na podstawie art. 152 u.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.