II SA/Bd 243/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 106 ust. 1, ust. 4 i art. 107 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. dalej jako: u.p.s.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, działający z upoważnienia Burmistrza [...] n N. , Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. nad N., po rozpatrzeniu wniosku M. L. –odmówił przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup okularów. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na charakter żądanego świadczenia zaistniała konieczność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. Wymóg ten wprost wynika z art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ ustalił, że wnioskodawca nie przebywa pod adresem pod którym jest zameldowany, a będąc w urzędzie odmówił podania miejsca pobytu. Właścicielem nieruchomości w której wnioskodawca jest zameldowany jest jego żona. Brak możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i brak współdziałania z pracownikiem socjalnym uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji zainteresowany krytycznie ocenił pracę organu I instancji. Oświadczył też, że organ zmienił jego wniosek, gdyż ubiegał się o zasiłek okresowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że odwołujący się jest żonaty. Oświadczył on, że nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa i nie zamieszkuje pod adresem zameldowania oraz odmówił podania miejsca pobytu. SKO podało, że organ I instancji nie miał możliwości zweryfikowania okoliczności dotyczących wspólnego zamieszkiwania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa oraz ustalenia rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy tj. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dla potrzeb realizacji wniosku z dnia [...] października 2015 r. o przyznanie pomocy m. inn na zakup okularów. Zainteresowany nie przedłożył też dokumentu potwierdzającego konieczność ich zakupu. SKO podkreśliło, że wywiad przeprowadza się w miejscu pobytu zainteresowanego w celu ustalenia sytuacji osobistej, dochodowej i warunków życia . Umożliwienie przeprowadzenia wywiadu jest jedną z przesłanek udzielenia świadczenia. Obowiązkiem wnioskującego jest współdziałanie z organem przez uczestnictwo w wywiadzie i udzielanie prawdziwych informacji Decyzja w przedmiocie wniosku ma charakter uznaniowy. Organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił też, że ukrywanie miejsca pobytu, nie zawiadomienie o podjęciu pracy i uzyskiwaniu dochodu nie spełnia koniecznego warunku jaki ciąży na ubiegającym się o pomoc tj. pokonywania trudnej sytuacji życiowej i wykorzystania własnych zasobów i możliwości. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, zainteresowany złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę powołując się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Podkreślił, że nie ma środków na zakup leków, spłatę zadłużenia i alimenty na dzieci. W skardze podniósł, że od 6 lat leczy się psychiatrycznie. Od lutego 2015 r. stał się osobą bezdomną pozostającą na utrzymaniu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Podany przez niego adres, jest tylko adresem do korespondencji. W budynku nie ma już lokali mieszkalnych. Są tylko sklepy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. odniósł się do odpowiedzi na skargę SKO ponownie powołując się na swoją trudną sytuacją materialną oraz polemizując z argumentacją organu. Do chwili obecnej nie otrzymał odpowiedzi jak ma się zachować, by nie narazić się na zarzut uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie pomocowe, a wysokość przyznanego świadczenia jest uzależniona od środków finansowych, jakimi dysponuje organ na pomoc społeczną. Wydana decyzja administracyjna nie jest, więc decyzją związaną, lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może zostać przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zatem na określony cel, ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy a przede wszystkim jest świadczeniem fakultatywnym a więc decyzja ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Należy przy tym podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed wydaniem decyzji w sprawie zasiłku celowego ( wniosek z 21. 10. 2015r.) organ pomocy społecznej obowiązany jest ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej objętej wnioskiem, jest w świetle sytuacji życiowej beneficjenta rzeczywiście niezbędne, szczególnie uzasadnione i zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy, czyli zaspokojenia potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, aktualnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, umożliwiających mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konieczna jest ocena całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej strony. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje potrzeba o szczególnym charakterze, która nie może być zaspokojona, w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może ją przyznać, (ale nie musi), biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Oceny tej sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Rzeczywiste ustalenie sytuacji finansowej, bytowej, majątkowej wnioskodawcy możliwe jest w warunkach bezpośredniej obecności pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania czy pobytu wnioskodawcy, Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Przeprowadzenie wywiadu jest elementem postępowania dowodowego. Wywiad utrwala się na urzędowym formularzu i stanowi on zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Aby przeprowadzić tego typu czynności niezbędne jest współdziałanie osoby z organem pomocowym. To w interesie wnioskodawcy leży wykazanie podstaw do przyznania pomocy. Niezależnie od tego właściwe przepisy regulują zasady przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tych okolicznościach wnioskodawca musi się podporządkować wymaganiom określonym w przepisach a nie dyktować organowi gdzie i kiedy ma zasięgnąć informacji od wnioskodawcy. Dotyczy to sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Jeśli wnioskodawca chce uzyskać pomoc socjalną to powinien udzielać organowi niezbędnych informacji i podporządkować się obowiązkowi przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania lub pobytu. Przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wprawdzie przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nie precyzują, na czym dokładnie miałaby polegać realizacja ustawowego obowiązku współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej ale niewątpliwie w kontekście art. 106 ust. 4 u.p.s., jako jedną z form takiego współdziałania należy traktować umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż wymaga ono pewnej aktywności wnioskodawcy. Postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź odmowa udzielenia świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek w tym współdziałania w trakcie trwającego postępowania, których wystąpienie może skutkować odmową przyznania świadczeń. Wyegzekwowanie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego, w świetle art. 11 i art. 106 u.p.s., bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, gdyż odbywa to się w ramach uznania administracyjnego Ocena postawy wnioskodawcy jest więc istotna w procesie analizy spełnienia warunku współdziałania. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu, co do odmowy udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 460/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA). W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, organy obu instancji powyższym obowiązkom uczyniły zadość. Organy wykazały w swoich decyzjach, powołując konkretne okoliczności, że skarżący swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi współdziałania. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy skarżący został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny udał się pod adres zameldowania 23. 10 .2015r. Nikogo tam nie zastano. Skarżący stawił się w urzędzie, wnioskując o przeprowadzenie w nim wywiadu. Oświadczył, że nie posiada stałego miejsca pobytu i odmówił podania gdzie przebywa. Ze względów religijnych, etycznych i zdrowotnych nie korzysta ze schroniska dla bezdomnych. Zdaniem Sądu, opisana postawa skarżącego świadczy o braku chęci współpracy z organami pomocowymi. Powyższe uprawnia również do stwierdzenia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako dowolnej. W odniesieniu do przedmiotu wniosku organy słusznie też podkreśliły, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu mającego świadczyć o konieczności zakupu okularów. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.