II SA/Bd 244/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. B. - M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1969 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2, art. 88 ust. 1 i 4, art. 191 ust. 1 pkt 1 i ust. 5, art. 192 pkt 7 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 z późn. zm., zwanej dalej także "ustawą") – odmówił skarżącym A. B. – M. i K. M. przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym na okres od stycznia 2017 r. do czerwca 2017r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] września 2017 r. strony złożyły wniosek o przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu w budynku wielorodzinnym (za dwa kwartały 2017 r.), w którym zamieszkują, tworząc rodzinę zastępczą dla małoletnich S. C. i M. K.. Dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej mieszkały na terenie właściwości miejscowej M. B.. Wnioskodawcy we wniosku powołali się na art. 54 ust. 3 pkt 12 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz fakt pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zawartej z Powiatem N. w dniu [...] września 2017 r. Organ zwrócił uwagę, że wniosek dotyczy okresu sprzed obowiązywania ww. umowy, tj. okresu, w którym strony pełniły funkcję niezawodowej rodziny zastępczej. Na okres, w którym wnioskodawcy pełnili funkcje niezawodowej rodziny zastępczej, stosownie do art. 191 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zostały zawarte stosowne porozumienia samorządów, z treści których wynika, iż świadczenia (w tym wydatki określone w art. 192 ust. 7 ustawy) tj. środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, mające charakter fakultatywny będą przyznawane po uzgodnieniu ich wysokości z M. B. (miasto na prawach powiatu). Powiatem właściwym do finansowania świadczenia objętego wydaną decyzją jest zatem M. B.. Starosta nakielski wskazał, że skierował pisemne zapytanie, w którym przedstawił okoliczności sprawy, do M. B. o możliwość sfinansowania przedmiotowego świadczenia, a w przypadku braku możliwości przekazania pełnej kwoty – wskazanie do jakiej kwoty M. B. jest w stanie sfinansować przyznanie przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. pismem z 20 października poinformował, że ze względu na ograniczone środki, w czwartym kwartale 2017 r. będzie finansował tylko świadczenia obligatoryjne. Cytując treść art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Starosta podniósł, że świadczenie, o które ubiegają się wnioskodawcy ma charakter fakultatywny, a tym samym pozostaje w kwestii uznania administracyjnego organu z jednoczesnym uwzględnieniem możliwości finansowych powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków wskazanych w art. 191 i 192 ustawy. Uwzględniając obowiązek sfinansowania przedmiotowego świadczenia przez M. B. oraz stanowisko Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zawarte w ww. piśmie Starosta jest zobligowany do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu wnioskodawcy zwrócili uwagę, że funkcję rodziny zastępczej (niezawodowej) dla małoletnich S. C. i M. K. pełnią nieprzerwanie od 2011 r. i w tym czasie nie otrzymali żadnej pomocy ze strony organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Dopiero [...] września 2017 r. udało się zawrzeć umowę o pełnienie opieki w formie zawodowej rodziny zastępczej. Odwołujący podnieśli, że obecne postępowanie prowadzone było nierzetelnie. M. B. nie zostało bowiem powiadomione o przekształceniu niezawodowej rodziny zastępczej w rodzinę zawodową, a ponadto zbyć późno otrzymało zapytanie czy posiada środki finansowe - prawdopodobnie [...] października 2017 r. tj. wówczas, kiedy wszelkie środki finansowe na IV kwartał zostały rozdzielone. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty. Kolegium, na podstawie przedstawionych przez wnioskodawców dowodów (faktur) ustaliło, że w dniu [...] września 2017 r. odwołujący zwrócili się o przyznanie środków na pokrycie kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, na które składają się opłaty za najem lokali mieszkalnych (6.930 zł), zużycie energii elektrycznej (527,85 zł) i gazu (3.324,75 zł) – łącznie [...] zł. Opłaty dotyczą okresu od stycznia 2017 r. do czerwca 2017 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z postanowieniami zawartymi w treści porozumień w sprawie przyjęcia dziecka do pieczy zastępczej oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie pomiędzy Prezydentem M. B. (powiatem pochodzenia dzieci) a Powiatem N. (miejsce zamieszkania dzieci), pismem z dnia [...] października 2017 r. Zastępca Dyrektora MOPS w B. z upoważnienia Prezydenta M. B. przekazał informację, że ze względu na ograniczone środki w czwartym kwartale 2017 r. będzie finansował tylko świadczenia obligatoryjne. Kolegium podniosło, że organ pomocy społecznej orzekając w sprawie w ramach instytucji uznania administracyjnego wskazał przesłanki, jakimi kierował się nie przyznając wnioskowanego świadczenia. Organ podkreślił, że użyty w art. 82 ust. 2 ustawy zwrot "może" wskazuje, że decyzja o otrzymaniu przez rodzinę zastępczą niezawodową i zawodową środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez nich - ma charakter uznaniowy. Pozostawienie organom pomocowym swobody przy podejmowaniu decyzji w sprawie tej pomocy oznacza, iż od woli organu uzależnione jest pozytywne lub negatywne rozpoznanie wniosku. Uznanie administracyjne posiada jednak granice. Świadczenie z pomocy społecznej może być udzielone tylko w granicach możliwości finansowych tj. w granicach posiadanych na ten cel przez organ środków finansowych. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że organ pismem z [...] października 2017 r. zawiadomił odwołujących, że z uwagi na uzyskanie odpowiedzi o możliwości oraz wysokości dofinansowania przedmiotowego świadczenia przez M. B., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] listopada 2017 r. Ponadto wbrew twierdzeniom odwołujących otrzymali oni pomoc z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N. nad N.: w roku 2015 otrzymali pomoc decyzją z dnia 6 marca w kwocie [...]zł oraz decyzja z dnia 15 kwietnia w kwocie [...]zł. W skardze do sądu A. B. – M. i K. M. zarzucili nieterminowe załatwienie sprawy i zbyt późne skierowanie zapytanie o możliwość finansowania świadczenia do M. B.. Skarżący ponadto zaprzeczyli jakoby dwukrotnie udzielono im pomocy, wskazując, że pomoc otrzymali tylko raz, w kwocie [...]zł, natomiast podanej przez Kolegium kwoty [...]zł nie otrzymali; w sprawie dotyczącej tej ostatniej kwoty Kolegium trzykrotnie orzekało i trzykrotnie kierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podnieśli również, że w roku 2012 zmuszeni zostali przez bydgoski MOPS i nakielski PCPR do zwiększenia powierzchni zajmowanego lokalu poprzez wynajęcie drugiego lokalu, aby sprostać wymaganiom w celu przyjęcia drugiego dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim, mając na uwadze okres, za który skarżący chcieli uzyskać świadczenie (tj. za pierwsze półrocze 2017 r.) oraz fakt, iż w tym okresie nie obowiązywała jeszcze umowa o pełnienie przez skarżących funkcji zawodowej rodziny zastępczej, należy stwierdzić, że organ zasadnie rozpatrywał wniosek skarżących w oparciu o przepisy dotyczące rodzin zastępczych niezawodowych, z pominięciem zapisów ww. umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej z dnia [...] września 2017 r. Stosownie do art. 83 ust. 2 ustawy o z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. W przypadku rodziny zastępczej zawodowej wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być pełniona funkcja rodziny zastępczej jest określona w umowie o pełnienie funkcji rodziny zastępczej niezawodowej (art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy). W przypadku rodziny zastępczej niezawodowej, jak słusznie ocenił organ analizując treść cytowanego wyżej art. 83 ust. 2 i wskazując na użyte przez ustawodawcę słowo "może", przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym następuje w drodze decyzji o charakterze uznaniowym. Przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego (w tym przypadku ww. art. 83 ust. 2 ustawy) możliwości orzekania w ramach uznania administracyjnego oznacza przyznanie temu organowi pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto działając w ramach uznania administracyjnego, organ związany jest wymogiem właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.)., które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec, z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne występujące w danej sprawie. Trzeba też podkreślić, że sam fakt spełniania przesłanek ogólnych udzielenia pomocy w postaci przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu nie oznacza prawa do świadczeń w danym konkretnym przypadku. Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozmiar posiadanych przez organ środków finansowych na ten cel oraz liczba osób (rodzin) wnioskujących o przyznanie pomocy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj., czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz wszechstronność oceny faktów. Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie ustalenia organu ograniczyły się w zasadzie wyłącznie do ustalenia braku środków finansowych na wnioskowaną przez skarżących pomoc, bez ustalenia stanu faktycznego w zakresie sytuacji materialnej rodziny zastępczej tworzonej przez wnioskujących, w szczególności pod kątem oceny czy udzielenie pomocy jest zasadne ze względu na konieczność wypełnienia przez ową rodzinę obowiązku zapewnienia dzieciom umieszczonym w tej rodzinie zaspokojenia ich potrzeb bytowych (art. 40 ust. 1 pkt 5 ustawy). Sytuacja ta powinna być oceniona według stanu na dzień wydawania decyzji. Ocena stanów przeszłych (z roku 2015 tj. sprzed dwóch lat) zasadniczo nie może mieć tu znaczenia. Z tego że dana rodzina otrzymała kiedyś wsparcie nie wynika automatycznie, że aktualnie nie potrzebuje już wsparcia. Wymaga to poczynienia aktualnych ustaleń. Brak po stronie organu jakichkolwiek środków finansowych, które mógłby przeznaczyć na wnioskowaną pomoc wyłącza możliwość wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawców. Powołanie się jednakże przez organ na wskazaną sytuację nie może być gołosłowne, bez wskazania jakichkolwiek okoliczności czy dokumentów potwierdzających, że rzeczywiście nie dysponuje on środkami finansowymi. W przeciwnym bowiem razie organ w każdym przypadku mógłby się powoływać na brak środków finansowych, a okoliczność ta pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą. Oznaczałoby to w istocie, że organ może podjąć decyzję w sposób dowolny, a nie w sposób swobodny pozostający w granicach uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, że skarżący tworzą rodzinę dla małoletnich dzieci, które przed umieszczeniem w pieczy zastępczej mieszkały na terenie właściwości miejscowej M. B.. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Do wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, o których mowa w art. 191 ust. 1, zalicza się środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje rodzina zastępcza zawodowa, rodzina zastępcza niezawodowa lub w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka, oraz środki finansowe związane ze zmianą tego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego (art. 192 pkt 7 ustawy). Zgodnie z art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Z cytowanych przepisów wynika, że powiat na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodziny zastępcze (w niniejszej sprawie – Powiat nakielski) powinien zawrzeć z powiatem, właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej (w niniejszej sprawie – z M. B. mającym status miasta na prawach powiatu) umowę ("porozumienie") w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków także w zakresie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego (art. 191 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 192 pkt 7 ustawy). Porozumienie takie ma wprawdzie charakter umowy cywilnoprawnej pomiędzy ww. powiatami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt I OW 181/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), tym niemniej zobowiązania w niej zawarte stanowią o granicach możliwości finansowania m.in. wydatków w zakresie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego przez powiat, na którego terenie funkcjonuje dana rodzina zastępcza. Powiat ten bowiem – niezależnie od informacji bieżąco udzielanych przez powiat właściwy dla miejsca pochodzenia dziecka – ma bowiem takie możliwości finansowania, jakie wynikają z ww. umowy, nawet w przypadku braku wypełniania postanowień umowy co do zapewnienia środków finansowych przez powiat miejsca pochodzenia dziecka. Brak egzekwowania umowy i wynikający z tego brak środków finansowych po stronie powiatu właściwego dla rodziny zastępczej nie może obciążać tej rodziny. Organy w kontrolowanej sprawie powołały się na istnienie ww. porozumienia, jednakże brak jej w aktach sprawy. Uniemożliwia to kontrolę jakie są zasady finansowania wydatków w zakresie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego. Powyższe uchybienie oznacza, że organ wydał decyzję z uchybieniem ciążącego na nim z mocy art. 7 i 77 §1 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia sprawy po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Samo powoływanie się na istnienie takiej umowy bez wskazania konkretnych jej zapisów, które spowodowały taki a nie inny tok postępowania organu (ograniczenie się jedynie do zapytanie M. B., czy posiada środki finansowe) należy ponadto ocenić jako uzasadnienie decyzji z uchybieniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. W przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec, z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne występujące w danej sprawie. Niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i brak właściwego uzasadnienia narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że organ - wbrew jego twierdzeniom, dysponował możliwością sfinansowania wnioskowanego przez skarżących świadczenia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego stosownie do powyższego stanowiska Sądu, w tym o porozumienie pomiędzy Powiatem nakielskim i M. B.. Podjęte rozstrzygnięcie w uzasadnieniu powinno dokładnie wyjaśniać przesłanki orzeczenia, z powołaniem się na konkretne okoliczności (w tym ewentualnie konkretne zapisy ww. porozumienia) uniemożliwiające przyznanie wnioskowanych środków.