II SA/Bd 245/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2003 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę II SA/Bd 245/04 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2003r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o. w W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] 2003r. znak [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej C. na dachu budynku [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że Burmistrz Miasta B., odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego oparł się na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 1994r. (Dz. Urz. Woj. toruńskiego z 1994r. Nr 35, poz. 258 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż świetle unormowań zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, za wyjątkiem przypadków wymienionych w ustawie, może nastąpić na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 cyt. ustawy plan miejscowy jest przepisem gminnym, w oparciu o który to akt normatywny organ administracyjny wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotą rozstrzygnięcia wynikającego z tej decyzji jest warunkowe wyrażenie zgody na zamierzony przez wnioskodawcę sposób zabudowy, jako zgodny z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa. Załączony do akt sprawy wypis i wyrys z w/w miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dowodzą, że działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu elementarnego o symbolu 76 UŁ o ustaleniach: "Istniejący Urząd Pocztowo – Telekomunikacyjny z miejską centralą telefoniczną do adaptacji. Budynek bez wartości historycznej – do wymiany w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T.". W ustaleniach ekologicznych przedmiotowego planu (OG-2 pkt 2.6 i 2.7) zawarto "zakaz rozbudowy istniejących obiektów szkodliwych i uciążliwych oraz przewidziano dopuszczalność lokalizacji inwestycji szkodliwych lub szczególnie uciążliwych dla środowiska (wg Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa – aktualnie obowiązującego) wyłącznie na wyznaczonych obszarach. Stacja telefonii komórkowej odpowiada definicji inwestycji szkodliwej, gdyż zgodnie z przepisami obowiązującego w okresie sporządzania planu miejscowego Zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 kwietnia 1990r. w sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi... (M.P. Nr 16, poz. 126) zaliczona była do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. W świetle przytoczonych wyżej ustaleń planu oczywiste jest, że ich istotą było wykluczenie lokalizacji inwestycji o szczególnych charakterze, tj. m.in. wytwarzających pole elektromagnetyczne w zakresie częstotliwości 0,1-300.000 MHz, na terenach na taki cel nie wyznaczonych. Organ administracyjny oceniając w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zgodność wnioskowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, miał obowiązek trzymać się ścisłej wykładni ustaleń tego planu. Nie dały one organowi I instancji podstaw prawnych do wydania inwestorowi warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, bowiem jego charakter pomimo ewolucji przepisów z zakresu ochrony środowiska jest taki sam ( emisja pola elektromagnetycznego) jak określony w wyniku wykładni przepisów obowiązującego planu miejscowego. Ponadto budowa stacji bazowej telefonii komórkowej z masztem o wysokości ok. 22 m na dachu budynku [...] wykraczałaby poza pojęcie adaptacji przyjętej dla tego obiektu w cyt. wyżej ustaleniach planu miejscowego. Skargę na powyższą decyzję złożyła C. Sp. z o .o. w W.. Skarżącemu postanowieniem zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8 kpa, art. 10, 11 i 106 kpa jak i przepisów prawa materialnego w tym art. 39 ust. 1 art. 40, art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139). Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości. W ocenie skarżącego stanowisko organu II instancji jest błędne. Organ II instancji przesądził, iż wniosek inwestora rozpatruje się stosując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem konsekwentnie powinien przy uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia powoływać się na stan prawny istniejący w chwili wydania decyzji. Organ II instancji wybiórczo stosuje dla udowodnienia założonej tezy, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budzi to podejrzenia co do naruszenia zasady równości wobec prawa. Należy podkreślić, iż skarżoną decyzję wydano w grudniu 2003r., doręczono zaś w lutym 2004r. i dopiero od 05.02.2004r. adresat jest nią związany. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planowanym przedsięwzięciem inwestycyjnym obowiązują następujące ustalenia: "Teren elementarny 76 UŁ.: Istniejący Urząd Pocztowo – Telekomunikacyjny z miejską centralą telefoniczną do adaptacji. Budynek bez wartości historycznej – do wymiany w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T.". Zatem planowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto posiada wszelkie wymagane planem uzgodnienia oraz opracowania. Planowaną inwestycję nie sposób zaliczyć do inwestycji szkodliwych lub szczególnie uciążliwy dla środowiska. Organ II instancji podobnie jak i organ I instancji błędnie dokonał interpretacji zapisu w planie, dochodząc do wniosku, iż pojęcie "inwestycje szkodliwe lub szczególnie uciążliwe dla środowiska" jest tożsame z pojęciem " przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowiska". Ponownie należy podkreślić, iż nie stwierdzono dotąd, iż stacje bazowe są szkodliwe lub szczególnie uciążliwe dla środowiska. Dołączony raport i pozytywne uzgodnienia właściwych organów są obiektywnymi kryteriami do stwierdzenia, iż stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest szkodliwa, a tym bardziej nie jest szczególnie uciążliwa dla środowiska. Określenia inwestycji telefonii komórkowej jako "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" prowadzi do nałożenia pewnego typu wymagań, jak np. obowiązkowy raport oddziaływania na środowisko; które mają zweryfikować możliwość funkcjonowania inwestycji stacji bazowych bez uszczerbku dla środowiska. Dziwi inwestora, iż pomimo spełnienia dodatkowych obowiązków ustawowych nieprecyzyjne zapisy planu miejscowego interpretowane są na jego niekorzyść. Takie stanowisko prowadzi do różnicowania inwestorów, którzy realizują inwestycję na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania oraz na terenach położonych poza planem. Skoro organ II instancji przyjął, iż organ I instancji miał obowiązek trzymać się ścisłej wykładni ustaleń planu, nie powinien w sposób uznaniowy dokonywać oceny, która inwestycja z zakresu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest zarazem inwestycją szkodliwą lub szczególnie uciążliwą dla środowiska. Powoływanie się na ewolucję przepisów powinno znaleźć wyraz w właściwej interpretacji zamierzonej inwestycji, która spełnia wszelkie wymogi nałożone przepisami prawa, m.in. w zakresie uzgodnień, raportów oddziaływania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 1. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony 3 czerwca 2003r. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązuje od 11 lipca 2003r. Zgodnie z jej art. 85 ust. 1 do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do załatwienia wniosku inwestora mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowując moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. Plan zagospodarowania przestrzennego miasta Brodnicy został uchwalony 12 grudnia 1994r., co oznacza, że w dacie wydania decyzji przez organ II instancji (15.12.2003r.) plan ten obowiązywał. Prawidłowe jest zatem oparcie się na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. z [...] 1994r., ogłoszonego w Dz. Urz. woj. [...] z 1994r. Nr 35, poz. 258 z późn. zm. oraz planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "Centrum" w B. - uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 1993r. Nr [...] ogłoszona w Dz. Urz. woj. [...] z 1993r. Nr 12, poz.85. 2. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 zwana dalej ustawą) w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Z jednej strony nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z drugiej strony decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. Zasadniczego znaczenia nabiera porównanie zamierzenia inwestycyjnego z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonana w tym zakresie ocena przez orzekające w sprawie organy, wbrew poglądom skargi, jest prawidłowa i tym samym nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 39 ust. 1, 40 i 46a ustawy. Skarżący pomija w swoich rozważaniach to ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego, które mówi o możliwości lokalizacji inwestycji szkodliwych lub szczególnie uciążliwych dla środowiska wyłącznie na wyznaczonych obszarach. Budynek poczty nie jest "wyznaczonym obszarem", co prowadzi do wniosku, że ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji byłoby sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego i mogłoby skutkować sankcją nieważności. W planie zagospodarowania przestrzennego, mówiąc o lokalizacji inwestycji szkodliwych lub szczególnie uciążliwych dla środowiska wskazano na aktualnie obowiązujące w tym zakresie rozporządzenie MOŚ i ZNiL. W rzeczywistości chodzi nie o rozporządzenia, a o zarządzenie (jak to słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę) MOŚZNiL z 23 kwietnia 1990r., w sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz warunków, jakim powinna odpowiadać sporządzona przez rzeczoznawcę ocena oddziaływania inwestycji i obiektów budowlanych na środowisko (M.P.Nr 16, poz. 126). Rację ma skarżący, gdy podnosi, że decyzja musi być oparta o obowiązujący stan prawny, jednakże wskazane zarządzenie nie było podstawą prawną decyzji. Sąd nie podziela poglądu skarżącego aby organ II instancji selektywnie i wybiórczo powoływał się na przepisy dla udowodnienia złożonej tezy, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeczy temu treść uzasadnienia. Nie jest także trafny zarzut, że nie można poznać motywów rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia można poznać te motywy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na dwie okoliczności – sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, co przekonywująco wyjaśniono oraz wykroczenia przez rzeczowy zakres planowanej inwestycji poza pojęcie "adaptacji przyjętej dla obiektu, na którym miałoby być realizowana inwestycja". Podane w decyzji w tym zakresie argumenty Sąd podziela. Są one bowiem logiczne i przekonujące. 4. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179 poz. 1490). Było ono wydane na podstawie ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zostało uchylone przez rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć dla sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Zmieniła się zatem terminologia, przy czym budowa stacji telefonii komórkowej w świetle poprzednich przepisów była zaliczana do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, a w świetle obowiązujących przepisów do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spór mający na celu rozstrzyganie o tożsamości tych pojęć lub ich braku, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. 5. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów procesowych, a skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać ich naruszenie. 6. Stacja telefonii komórkowej miała być zlokalizowana w centrum B., w terenie gęsto zaludnionym. Na obszarze tym mieszkają ludzie zdrowi i chorzy. Warto wspomnieć, że sam ustawodawca uznał w pewnych sytuacjach lokalizację stacji telefonii komórkowej za niemożliwą. Dotyczy to tzw. strefy ochronnej A w uzdrowiskach, a w strefie B ochrony uzdrowiskowej zabrania się lokalizacji i uruchomiania urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie bliżej niż 500m od granicy obszaru strefy ochronnej A (ustawa z 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych Dz. U. nr 167, poz. 1399). Oczywiście B. nie jest uzdrowiskiem, ale takie rozwiązanie ustawowe może świadczyć o domniemanej szkodliwości stacji telefonii komórkowej dla zdrowia ludzi i sprawności urządzeń technicznych. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.