II SA/Bd 245/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejścia z mocy prawa nieruchomości na własność Państwa oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art.156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jednolity tekst: Dz.U z 2001 r., Nr 79, poz.856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. K., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w I. z dnia [...]1963 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość rolna o pow. 9,56 ha bez zabudowań, obejmująca działkę nr [...], położona we wsi [...], powiat i., zapisana w księdze wieczystej KW [...] na nazwisko S. K. - przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa jako opuszczona, bez odszkodowania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, że ojciec wnioskodawcy – S. K., otrzymał przedmiotową nieruchomość dokumentem nadania ziemi z dnia [...]1947 r., lecz w 1952 r. opuścił ją i wyjechał do powiatu o. w związku z czym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w I. decyzją z dnia [...] 1963 r. stwierdziło, że nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa jako opuszczona przez właściciela S. K., bez odszkodowania z mocy prawa t.j. na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107). Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające pozwoliło ponadto organowi na ustalenie, że sporne grunty użytkował najpierw wnioskodawca J. K., a później, z powodu swojej choroby, wydzierżawił ziemię okolicznym rolnikom, którzy przez ówczesne władze zmuszeni zostali po roku 1962 do zaprzestania użytkowania gruntów, które po przejęciu ich na rzecz Skarbu Państwa użytkowane były przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną "[...]". Podkreślono również, że w 2001 r. działka nr [...] obejmująca sporne grunty została podzielona na działki nr [...], które następnie zostały sprzedane prywatnym inwestorom. Zdaniem orzekającego organu, nie ma podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa dnia [...] 1963 r., ponieważ zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami osoby, które otrzymały grunty z reformy rolnej były zobowiązane do ich osobistego użytkowania, natomiast przeprowadzone w sprawie postępowanie pozwoliło ustalić, że S. K. rzeczywiście nie użytkował osobiście przedmiotowej nieruchomości, przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest fakt użytkowania przez inne osoby. Słusznie zatem, zdaniem organu, doszło do przejęcia spornych gruntów na rzecz Skarb Państwa w trybie art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i późniejszego ich rozdysponowania na rzecz osób trzecich. Wnioskodawca nie zgodził się z treścią zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i wnioskami z dnia 20 listopada 2006 r., 21 listopada 2006 r. i 24 listopada 2006 r. oraz uzupełnieniem tego ostatniego wniosku zawartym w piśmie z dnia 1 grudnia 2006 r. wystąpił do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art.127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji b. P.P.R.N., Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w I. z dnia [...] 1963 r. J. K., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł w szczególności, że jego ojciec – S. K. opuścił wprawdzie nieruchomość wyjeżdżając do pow. Opoczno, lecz pozostawił tę nieruchomość pod opieką swego syna – J. K. t.j. wnioskodawcy, który na niej gospodarował. Wnioskodawca na poparcie swych twierdzeń przedłożył do akt kserokopie dowodów zapłaty podatku gruntowego i składek na ubezpieczenie społeczne z lat 1953 - 1962, a także zapłaty za materiał budowlany (cegła rozbiórkowa) z 13 stycznia 1958 r. sprowadzony ze S.. Wnioskodawca zarzucił również, że w chwili wydania decyzji b. P.P.R.N. w I. z [...] 1963 r. nie istniał już przepis prawny zobowiązujący właściciela gruntów nabytych w trybie dekretu PKWN z [...] 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej do osobistego użytkowania takich gruntów. Niejako w rozwinięciu przedstawionego zarzutu, Józef K. w piśmie z dnia 1 grudnia 2006 r. wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji stwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa t.j. 31 stycznia 1963 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), według którego gospodarstwo rolne jest opuszczone wtedy, gdy nie zamieszkuje go właściciel, jago małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. Na tej podstawie J. K. stwierdził, że gospodarstwo rolne, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nigdy nie było opuszczone w podanym wyżej znaczeniu, ponieważ pierwotnie zajmował się nim syn właściciela, a później wyznaczeni dzierżawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę, decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając, kolegium potwierdziło słuszność swoich wcześniejszych wywodów dotyczących przejścia własności gospodarstwa S. K. na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa w drodze prawidłowo wydanej decyzji z dnia [...] 1963 r., na podstawie art.15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Zdaniem organu okoliczność opuszczenia gospodarstwa rolnego przez ojca wnioskodawcy jest bezsporna, bez względu na fakt czy miało to miejsce w 1952 czy 1954 r., przy czym bez żadnego znaczenia prawnego, wobec jasnej regulacji art. 15 cyt. dekretu, pozostaje okoliczność użytkowania gospodarstwa przez Józefa K. lub późniejszych dzierżawców. Jako nietrafny uznany został pogląd wnioskodawcy jakoby nabywca gruntów z reformy rolnej nie miał obowiązku osobistego użytkowania takich gruntów, ponieważ art. 13 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13) zobowiązujący do osobistego użytkowania nadanych gruntów, został uchylony dopiero w 1957 roku, na mocy art. 9 pkt 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 172). Ponadto organ wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), zakres regulacji tej ustawy (która zawierał również delegację ustawową dla przywołanego wyżej rozporządzenia) dotyczy gospodarstw opuszczonych przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 roku. Odnosząc się zaś do twierdzeń wnioskodawcy o płaceniu podatków i innych świadczeń oraz użytkowaniu przez niego gruntów i nabycia materiałów budowlanych, Kolegium wyjaśniło, że okoliczności te mogły wówczas być ewentualnie podstawą do ubiegania się przez J. K. nabycia właśnie przez niego własności nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. K. wyraził swoje niezadowolenie z zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] 2007 r. znak [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji b. Prezydium Powiatowej rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w I. z dnia [...] 1963 r. znak [...]. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący przyznał, że w myśl dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, decyzja b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o stwierdzeniu przejścia gospodarstwa na własność państwa miała charakter decyzji związanej, lecz decyzja kwestionowana przez skarżącego wydana była w dniu [...] 1963 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 roku o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, które to przepisy przesądziły o uznaniowym charakterze decyzji w rozpatrywanym przedmiocie, co oznaczało, że gospodarstwa mogą być przejęte, a decyzja o tym nie może być dowolna. Według skarżącego w tym stanie rzeczy nie wystarczało spełnienie tylko jednej przesłanki tj. opuszczenia gospodarstwa, ponieważ osoby, które otrzymały we władanie grunty z reformy rolnej mogły gospodarować na nich osobiście lub przy pomocy najbliższej rodziny: rodziców, małżonka i dzieci, co miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem gospodarstwo mimo jego opuszczenia przez S. K. pozostawało pod opieką syna – J. K. i poddawane było właściwym zabiegom agrotechnicznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie sprecyzować należy, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest weryfikacja decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w I. z dnia [...] 1963 r. stwierdzającej, że wymieniona nieruchomość rolna o pow. 9,56 ha bez zabudowań, obejmująca działkę nr 53, położona we wsi [...] przeszła na własność Skarbu Państwa jako opuszczona przez właściciela S. K., bez odszkodowania z mocy prawa tj. art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, przy czym - co istotne – weryfikacja ta prowadzona była w trybie nadzwyczajnego postępowania – stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a. Zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określone zostały w sposób enumeratywny, choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28 (z uzasadnienia): "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1K.p.a."). Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie (skutki) nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji – będące przedmiotem niniejszego postępowania – prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym charakterze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo wynikającej z tych sformułowań ich nieostrości, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. Na tle ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych sprawy oraz mającego do nich zastosowanie stanu prawnego, nie sposób dopatrzeć się zaistnienia określonych powyżej wad w zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z ustalonego przez doktrynę i orzecznictwo stanowiska, decyzja wydana bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo tez przepis jest ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 1998 r.). Zarówno decyzja b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w I. z dnia [...] 1963 r. jak i wydane w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zawierają szczegółowe i pełne przywołanie podstawy prawnej mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie prawa w stopniu rażącym i biorąc pod uwagę stosunkową nieostrość tego pojęcia, to należy jednak przyjąć, że sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenia stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie bez znaczenie jest tutaj także oczywisty charakter takiego naruszenia. Należy zgodzić się z wnioskiem skarżącego o rażącym charakterze naruszenia prawa w przypadku wydania decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy prawne nieobowiązujące to jednak w żadnym wypadku nie można uznać, iż taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] 1963 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego skarżącego na rzecz Skarbu Państwa obowiązywała ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161), która przepisem art. 1 nadała nowe brzmienie artykułowi 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. stanowiąc, iż gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Bezsporną w sprawie okolicznością jest fakt, iż S. K. otrzymał wprawdzie nieruchomość rolną dokumentem nadania ziemi z dnia 10 stycznia 1947 r., lecz równie oczywista, w świetle zebranego materiału dowodowego, jest okoliczność opuszczenia przez niego tej nieruchomości przed dniem 28 kwietnia 1955 r. Sytuacja taka ma bardzo poważne znaczenie, ponieważ uniemożliwia przyjęcie, iż do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji mogłaby stanowić ustawa z dnia 15 lipca 1961 r., która wymagała wydania decyzji o charakterze uznaniowym; stanowiła bowiem, iż gospodarstwa "mogą być przejęte". W tych okolicznościach rozstrzygnięcie sprawy oparte być musi o pierwotne brzmienie przepisu art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, które przewidywało przejście gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela z mocy prawa na własność Państwa. Orzeczenie administracyjne o stwierdzeniu przejścia gospodarstwa na własność Państwa (art. 15 ust. 2 cyt. dekretu) miało zatem charakter decyzji związanej a nie uznaniowej w związku z czym orzekający organ poza obowiązkiem wykazania spełnienia przesłanki, jaką jest opuszczenie tego gospodarstwa, nie miał obowiązku jednoczesnego wskazywania na zaistnienie innych przyczyn, które uzasadniałyby skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu tego gospodarstwa przez Skarb Państwa, np. fakt, iż utrzymanie produkcji rolniczej w tym gospodarstwie było niezbędne ze względu na interes Państwa. W świetle powyższego, nie mogą też odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skarżącego o płaceniu podatków i innych świadczeń oraz użytkowaniu przez niego gruntów i nabycia materiałów budowlanych, bowiem regulacja przepisu art. 15 powołanego wyżej dekretu nie zawierała tego rodzaju możliwości odmiennej interpretacji jego treści. Słuszne jest również stanowisko kolegium uznające nietrafność poglądu wnioskodawcy, jakoby nabywca gruntów z reformy rolnej nie miał obowiązku osobistego użytkowania takich gruntów. Analiza treści przepisu art.13 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13) w sposób jednoznaczny pozwala stwierdzić obowiązek osobistego użytkowania nadanych gruntów, który został uchylony dopiero w 1957 r. na mocy art. 9 pkt 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 172), a zatem w chwili opuszczenia gospodarstwa przez S. K. w 1952 r. warunek ten obowiązywał. Skutki zaś opuszczenia gospodarstwa nabytego z reformy rolnej następują z mocy samego prawa i to z dniem wejścia w życie dekretu z 18 kwietnia 1955 r., w którym to dniu obowiązywał również wspomniany wyżej art. 13 ust. 1 dekretu P.K.W.N. z 6 września 1944 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego czy materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.