II SA/Bd 246/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi Henryka M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia 18 [...] 2006 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 11 września 2006 r. Henryk M. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w N. o umorzenie odsetek od należności z tytułu spłaty pożyczki udzielonej mu w roku 1993 na zorganizowanie stanowisk pracy. Wskazał, że po udzieleniu pożyczki, wskutek pożaru jego firma utraciła cały park maszynowy wraz z zapasami i wyrobami gotowymi, co uniemożliwiło dalsze prowadzenie produkcji. W rezultacie jedynym źródłem dochodów rodziny wnioskodawcy jest prowadzona przez jego żonę pozarolnicza działalność gospodarcza w formie usługowego suszenia tarcicy. Jednakże, jak stwierdził wnioskodawca - w wyniku fałszerstwa dokonanego przez kontrahenta, żona została obciążona zobowiązaniem podatkowym kilkukrotnie przewyższającym dług wnioskodawcy z tytułu pożyczki. Postępowanie w tej sprawie toczy się obecnie przed sądem administracyjnym. Nieruchomości małżonków zostały zajęte na poczet owego zobowiązania. Wnioskodawca wskazał także, że na jego utrzymaniu pozostaje dwoje studiujących dzieci, w tym jedno na studiach płatnych. Ponadto niedawno u żony zdiagnozowano nowotwór, co pociąga za sobą podjęcie często bardzo kosztownego leczenia. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Starosta N., w imieniu którego działał Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, odmówił umorzenia odsetek i opłaty egzekucyjnej na kwotę 27 742,51 zł. Jednoczenie rozłożył spłatę zadłużenia we wskazanej wysokości na 69 miesięcznych rat: 68 rat po 400 zł oraz ostatnia rata w wysokości 542,51 zł. Starosta N. ustalił, że Henrykowi M. oraz Sylwii Z., właścicielom firmy L., na podstawie umowy z dnia 10 grudnia 1993 r. udzielono ze środków Funduszu Pracy pożyczki w wysokości 9 800 zł na zorganizowanie dwóch miejsc pracy dla bezrobotnych. Wskutek nie wywiązywania się pożyczkobiorców z umowy została ona zerwana. W październiku 1999 r. zostało ostatecznie zakończone postępowanie (jak wynika z akt sprawy - przed sądem cywilnym), w wyniku czego oboje pożyczkobiorcy zostali zobowiązani do zwrotu pożyczki. Sylwia Z. zobowiązała się do zwrotu połowy zadłużenia, co też uczyniła, dokonując spłaty w ratach wskazanych w decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy. Natomiast Henryk M. przez 10 lat nie dokonywał żadnej wpłaty. Wpłat w wysokości 400 zł miesięcznie zaczął dokonywać dopiero od czerwca 2005 r. Starosta stwierdził, że dochód w rodzinie wnioskodawcy wynosi 379,53 zł netto. Sytuację rodzinną wnioskodawcy, ze względu na chorobę żony, ocenił jako trudną. Organ wskazał, że sprawa została przedstawiona Powiatowej Radzie Zatrudnienia, która wyraziła negatywną opinię co do umorzenia należności, pozytywnie natomiast odniosła się do możliwości rozłożenia jej na miesięczne raty w wysokości 400 zł miesięcznie. Jednoczenie Rada postanowiła, że pożyczkobiorca po dwóch latach terminowej spłaty może ponownie wystąpić z wnioskiem o umorzenie. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia, w ocenie organu zaistniała przesłanka do umorzenia zobowiązania w części lub w całości. Jednakże mając na uwadze, że środkami publicznymi należy gospodarować w sposób oszczędny i celowy - Starosta uznał, że nie może odstąpić od egzekwowania należności, zwłaszcza, że kwoty umorzone podlegają zaliczeniu do kwot środków wydatkowanych w ramach limitu Funduszu Pracy na realizację programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej, o których mowa w art. 109 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odwołując się od decyzji Starosty skarżący zwrócił uwagę, że wyznaczona miesięczna rata - 400 zł jest większa niż dochód na osobę w jego rodzinie. Ponadto z przepisu art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wynika, że zaliczenie należności do środków wydatkowanych w ramach limitu Funduszu Pracy nie pozwala na umorzenie zobowiązania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późno zm.; zwanej dalej "k.p.a."), art. 139 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99., poz. 1001; z późno zm.) oraz art. 18 ust. 41 i 4b stawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 200 r., Nr 58, poz. 514; z późno zm.; zwanej dalej "z.p.b.").- utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Wojewoda, powołując się na treść art. 18 ust. 4a z.p.b. stwierdził, że umorzenie pożyczki ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Podzielił stanowisko Starosty, że przy uznaniu administracyjnym organ administracji poza słusznym interesem trony winien mieć na względzie ogólną zasadę finansów publicznych, zgodnie z którą środkami publicznymi należy gospodarować w sposób oszczędny i celowy, tym bardziej, że zgodnie z art. 76 ust. 10 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy umorzone przez starostę kwoty podlegają zaliczeniu do kwot środków wydatkowanych w ramach limitu Funduszu Pracy na realizację programów na rzecz zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej, o których mowa w art. 109 ust. 2 ustawy. Biorąc to pod uwagę, jak też wskazaną przez Powiatową Radę Zatrudnienia możliwość ponownego rozpatrywania wniosku o umorzenie po dwóch latach systematycznej spłaty, Wojewoda uznał, że decyzja Starosty nie przekracza granic uznania administracyjnego, a tym samym jest zgodna z prawem. Wojewoda dostrzegł, że organ pierwszej instancji zbadał tylko sytuację pożyczkobiorcy tj. skarżącego, nie badając sytuacji, w jakiej znajdują się poręczyciele. Uznał jednakże, że skoro nie zachodzą przesłanki umorzeniowe w stosunku do skarżącego, taki zakres ustaleń jest to wystarczający do podjęcia decyzji odmownej i nie ma konieczności dalszego szczegółowego rozważania zasadności odmowy w stosunku do pozostałych dłużników. W skardze do sądu administracyjnego Henryk M. wniósł o zmianę decyzji Wojewody poprzez umorzenie istniejącego zadłużenia w całości lub w części ewentualnie o rozłożenie na raty w wysokości 100 - 200 zł miesięcznie bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. nie zbadał powiem wszelkich okoliczności sprawy. Organ nie uwzględnił sytuacji materialnej skarżącego przy podejmowaniu decyzji. Jak sam Wojewoda przyznał - nie została także zbadana sytuacja materialna poręczycieli. W opinii skarżącego dowodzi to tego, że organ nie zbadał w pełnym zakresie, czy za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne, o jakich mowa wart. 18 ust. 4a pkt 5 z.p.b. Skarżący podniósł ponadto, że organ odwoławczy nie załatwił sprawy stosownie do art. 7 k.p.a., tj. w' sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zwrócił przy tym uwagę, że powołanie się przez organ na interes społeczny wymaga wskazania, na czym ten interes polega w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z interesem strony. Pojęcie interesu społecznego nie może być utożsamiane z interesem ekonomicznym i fiskalnym Państwa. Oba wskazane rodzaje interesów są równorzędne. Co więcej - słuszny interes strony powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, organ dokonał naruszenia zasady słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Zwrócił ponadto uwagę, że pomniejszenie o umorzone kwoty należności limitu środków Funduszu Pracy, który przeznaczony jest na realizację programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej, skutkuje pozbawieniem możliwości wsparcia pomocą bezrobotnych, dla których pomoc jest finansowana z tegoż Funduszu. Interes społeczny, którym kierowano się przy wydawaniu decyzji, nie jest zatem abstrakcyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek po części z innych powodów, niż wskazuje skarżący. Odnosząc się na wstępie do żądania skargi należy wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i co do zasady nie leży w jego kompetencjach orzekanie merytoryczne w sprawie. Sąd nie może zatem dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. zmienić decyzji Wojewody poprzez umorzenie istniejącego zadłużenia w całości lub w części ewentualnie rozłożenie należności na raty. Sąd natomiast stwierdzając, że kontrolowana decyzja jest niezgodna z prawem, władny jest uchylić tą decyzję, co w praktyce wywołuje skutek pokrywający się z ostatnim z wnioskowanych przez skarżącego rozstrzygnięć tj. organ jest zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę. Działając w zakresie swojej właściwości, tzn. dokonując jedynie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późno zm.; zwaną dalej •• p.p.s.a.") rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada zaskarżoną decyzję nie tylko pod kątem słuszności zarzutów przedstawionych w skardze, ale także z urzędu, tj. z własnej inicjatywy bada, czy kontrolowana decyzja nie narusza prawa w inny sposób. Prowadząc kontrolę w ten właśnie sposób Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody jak też poprzedzająca ją decyzją Starosty N. naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Zasadnie zatem organy obu instancji odwoływały się do przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z art. 18 ust. 4b z.p.b umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa wart. 18 ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 18 ust. 4a z.p.b., podkreślając konieczność spełniania przesłanek określonych w tym przepisie dla dokonania umorzenia pożyczki oraz wskazując na fakultatywny charakter decyzji o umorzeniu. W końcowej części uzasadnienia wskazał, że nie jest błędem pominięcie badania sytuacji poręczycieli, w sytuacji kiedy przesłanki umorzeniowe nie zachodzą w stosunku do samego skarżącego. Wojewoda nie wskazał jakie konkretnie "przesłanki umorzeniowe" miał na myśli. Bezpośrednio wcześniej rozważał natomiast konieczność brania pod uwagę przez organ administracji, przy wydawaniu decyzji uznaniowej, interesu społecznego w postaci ogólnej zasady finansów publicznych gospodarowania środkami publicznymi w sposób oszczędny i celowy. Można zatem wnioskować, iż zdaniem Wojewody przesłanką umorzenia pożyczki, która powinna zachodzić w stosunku do wszystkich zobowiązanych solidarnie dłużników, jest istnienie interesu społecznego w zastosowaniu umorzenia. Konsekwentnie brak tej przesłanki w stosunku do chociażby jednego dłużnika (w rozpatrywanej sprawie - w stosunku do skarżącego) skutkuje odmową umorzenia. W opinii Sądu to stanowisko, które najwyraźniej było także podstawą orzekania przez Starostę, jest wyrazem błędnej interpretacji treści art. 18 ust. 4b w związku z art. 18 ust. 4a z.p.b. Zważyć bowiem należy. że w ustępie 4a, do którego odsyła ust. 4b artykułu 18, ustawodawca w ogóle nie wskazał przesłanki "interesu społecznego" - ani jako jednej z wielu tam wskazanych, ani tym bardziej jako jedynej. Przepis art. 18 ust. 4b z.p.b. nie może być zatem podstawą formułowania wymogu, aby w stosunku do wszystkich dłużników solidarnych zachodziła przesłanka "interesu społecznego". Zdaniem opinii Sądu normę prawną wynikającą z treści art. 18 ust. 4b w związku z art. 4a z.p.b. należy odczytać w ten sposób, że ustawodawca nakazuje w pierwszej kolejności zbadać, czy w stosunku do wszystkich dłużników solidarnych zachodzą przesłanki ściśle określone w ust. 4a. Stwierdzenie, że taka sytuacja nie zachodzi skutkuje obowiązkiem odmowy umorzenia. W pierwszym etapie rozstrzygnięcie organu ma zatem charakter związany, a nie uznaniowy. Tylko w przypadku jeżeli powyższy "test" wypadnie pozytywnie, tj. w stosunku do wszystkich dłużników zachodzą przesłanki określone w ust. 4a - powstaje możliwość umorzenia pożyczki. Dopiero na tym etapie rozstrzygnięcie organu ma charakter uznaniowy tj. organ może, ale n ie musi zdecydować o umorzeniu pożyczki (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2093/04, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 173259, dotyczący analogicznego w konstrukcji art. 67 Ordynacji podatkowej). W tym właśnie momencie - ale nie wcześniej - organ rozważając zasadność umorzenia może zajmować się kwestią istnienia interesu społecznego. Konsekwencją błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego przez organy administracji jest naruszenie przepisów postępowania. Organy administracji nie mogą rozstrzygnąć, czy w stosunku do wszystkich dłużników zachodzą przesłanki określone wart. 18 ust. 4a z.p.b. nie zbadawszy uprzednio ich sytuacji faktycznej. Brak zgromadzenia materiału dowodowego w tym zakresie jest zatem uchybieniem wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co powinno się dokonać poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Należy przy tym zauważyć, że za spłatę pożyczki udzielonej umową z dnia 10 grudnia 1993 r. odpowiada nie tylko skarżący i poręczyciele, ale także, jak wynika nie tylko z treści wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 3 października 1997 r., sygn. akt I ACa 561/97 (k. 123 - 125 akt administracyjnych) _ także Sylwia Z. Określając stan faktyczny sprawy organy nie zbadały ponadto sytuacji skarżącego związanej z jego odpowiedzialnością za zobowiązanie podatkowe małżonki, tj. nie zbadały ani istnienia ani wysokości tych zobowiązań. Jest to istotne uchybienie, gdyż jak słusznie w skardze zwrócił uwagę skarżący - wszechstronne i dogłębne rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy jest podstawą wydania decyzji w granicach przyznanego organowi uznania administracyjnego. W ponownym postępowaniu administracyjnym organy, stosownie do powyższych wskazówek Sądu, powinny zgromadzić n materiał dowodowy oraz dokonać oceny wystąpienia przesłanek umorzenia określonych wart. 18 ust. 4a z.p.b. w stosunku do wszystkich wskazanych wyżej dłużników solidarnie odpowiadających za spłatę pożyczki. Także ewentualne rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego - i to zarówno w przypadku decydowania o ewentualnym umorzeniu, jak też w przypadku decydowania o rozłożeniu na raty (które to rozstrzygnięcie nie wymaga uprzedniego zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w art. 18 ust. 4b z.p.b.) - powinno być podjęte w oparciu o pełny materiał dowodowy, wszechstronnie rozważony. Ze względu na powyższe, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.