II SA/Bd 247/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu zakładu obrotu żywnością oraz wprowadzenia zmian w rejestrze zakładów podlegających kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. (PPIS) decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił skarżącej –Sp. O. zmiany decyzji z dnia [...] nr [....], i z dnia [....] nr [....] oraz wprowadzenia zmian w rejestrze zakładów, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ustawa" dotyczącej produkcji potraw mięsno - warzywnych (w tym bigosu z kapusty kiszonej i słodkiej, leczo na bazie papryk różnych oraz fasolki po bretońsku) we wskazanych pomieszczeniach sklepu pod szyldem [...] prowadzonego przez spółkę w C., przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał na wyniki kontroli przeprowadzonej w sklepie w dniu [...]. Podniesiono, że skarżąca spółka nie wskazała wydzielonego pomieszczenia do prowadzenia wnioskowanej produkcji środków spożywczych. Wskazane przez skarżącą miejsce ewentualnej produkcji jest bowiem w istocie częścią działu sprzedaży tradycyjnej sklepu, przez którą to część odbywa się również transportowanie mięsa i wędlin z Zakładu Mięsnego zlokalizowanego w tym samym co sklep budynku. Miejsce to jest oddzielone od sali sprzedaży samoobsługowej jedynie ladami. W zaproponowanej przez skarżącą części sklepu przeznaczonej do produkcji żywności, w trakcie kontroli znajdowały się pojemniki i worki na śmieci. Ta część sklepu, zaproponowana do produkcji środków spożywczych, w trakcie procesu zatwierdzania została określona przez spółkę jako cześć pomocnicza, między innymi służąca do mycia sprzętu i wyposażenia używanego w dziale sprzedaży tradycyjnej. W trakcie kontroli w tej części sklepu znajdował się sprzęt i urządzenia do obróbki żywności, w tym termicznej (kuchnia elektryczna, patelnie), sprzęt pomocniczy oraz przyprawy - co zdaniem organu może świadczyć o dokonywaniu produkcji środków spożywczych w tym miejscu. Ponadto, w części szafek przez które przebiega instalacja kanalizacyjna przechowywano sprzęt mający bezpośredni kontakt z żywnością, a jeden ze zlewozmywaków był podłączony do instalacji wodnej i kanalizacyjnej (dotyczyło to stanowiska, w którym planowane było mycie i obróbka wstępna warzyw). W trakcie kontroli ujawniono także brudną frytkownicę gotową do użycia - gorące frytki oferowano klientom sklepu. Organ podkreślił, że miejsce wskazane przez spółkę do wnioskowanej produkcji, nie jest pomieszczeniem a jedynie częścią wielkiego pomieszczenia jakim jest sklep, tym samym nie został spełniony podstawowy wymóg, jakim jest wydzielenie pomieszczenia do wnioskowej produkcji. W odwołaniu od powyższej decyzji PPIS skarżąca spółka wniosła o jej zmianę oraz o zatwierdzenie rozszerzenia działalności o zakres określony w złożonym wniosku. Uzasadniając swoje odwołanie spółka stwierdziła, że sklep posiada wydzielone pomieszczenia służące do wnioskowanej produkcji i że są one opisane i zaznaczone we wniosku oraz zgłoszone do pierwszego zatwierdzenia przy otwieraniu działalności. Zgodnie z zatwierdzeniem pomieszczenie wypieku potraw mięsnych i mięsno-warzywnych tzw. garmażu, spełnia wymogi na potrzeby obecnego wypieku potraw, w tym mięsno- warzywnych. Zdaniem skarżącej spółki spełnia więc także wymogi wypieku mięsa z dodatkami tj. przyprawami, warzywami i olejami, ponieważ dodatki te jak i półprodukty mięsne są w pełni identyfikowalne, wyprodukowane i dostarczone do sklepu w reżimie HACCP, a do miejsca wypieku dostarczone są, a następnie łączone i/lub aplikowane zgodnie z procedurami i instrukcjami opartymi m.in. na rozdzielności czasowej wykonywanych procesów produkcyjnych. Spółka podkreśliła także, że wskazane przez nią pomieszczenie, w skład którego weszła m.in. nowoczesna kuchnia elektryczna z piekarnikiem, zostało specjalne wydzielane i przygotowane, na potrzeby złożonego wniosku. Wniesiono o równe traktowanie wszystkich podmiotów gospodarczych w tym sklepów, gastronomii i przetwórstwa spożywczego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy (PWIS) decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PPIS z dnia [...] nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem II, rozdział I pkt 2 rozporządzenia 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE. L. 139 z 30 kwietnia 2004 r., dalej powoływanym w skrócie jako: " rozporządzenia 852/2004", wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie oraz wielkość pomieszczeń żywnościowych musi pozwolić na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie, dezynfekcję i zapobieganie lub minimalizowanie dostosowania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza oraz zapewnić odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzenie wszelkich działań oraz, że zapewnienie właściwej powierzchni produkcyjnej i magazynowej jest niezbędne dla bezpieczeństwa żywności. Z uwagi zaś na małą powierzchnię sklepu, brak odpowiednio przygotowanego stanowiska roboczego i prawidłowo wydzielonego miejsca przeznaczonego do użycia i obróbki wstępnej warzyw należy, zdaniem PWIS uznać, że zakład nie spełnia obowiązujących kryteriów gwarantujących bezpieczeństwo produkcji potraw mięsno-warzywnych. Organ podkreślił także, że nie zgadza się z opinią skarżącej spółki, iż prowadzenie obróbki wstępnej warzyw przez osobę niezwiązaną bezpośrednio z produkcją czy sprzedażą mięsa i zastosowanie rozdzielności czasowej wyeliminuje wszystkie czynniki mogące zagrozić bezpieczeństwu żywności. W skardze na powyższą decyzję PWIS skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w rozporządzeniu 852/2004 nie sprecyzowano pomieszczenia jako oddzielonego, z odrębnymi ścianami i dachem oraz, że w wielu zakładach gastronomicznych, sklepach i restauracjach w Unii Europejskiej i w kraju łączenie składników, półproduktów i przypraw do obróbki cieplnej odbywa się na oczach klienta, co ma wręcz klienta zachęcić, a producenta zmusza do stosowania maksymalnej jakości środków spożywczych. Wskazano ponadto, że wbrew twierdzeniom organów, na potrzeby wnioskowanej produkcji, w miejsce nie objęte projektem technologicznym przedłożonym do zatwierdzenia, wstawiono specjalnie dwa stoły produkcyjne ze stali kwasowej, dwa zlewozmywaki dwukomorowe, jeden głęboki jednokomorowy, dwie lodówki, całość zabudowując szafkami, a produkcja ma się odbywać w rozdzielczości czasowej. Odnosząc się do ustaleń kontroli odnośnie obecności pojemników i worków na śmieci w rejonie wnioskowej produkcji, stwierdzono że w trakcie kontroli produkcja się nie odbywała i że pojemniki i worki zostały natychmiast usunięte, a w trakcie produkcji będą one miały stosowne miejsca i tylko tam będą składowane. Co do istnienia rury kanalizacyjnej w szafkach pod zlewozmywakiem, to stwierdzono, że nigdy nie było i nie jest tam planowane składowanie sprzętu mającego bezpośredni kontakt z żywnością, a zastana w trakcie kontroli sytuacja - bez produkcji - może świadczyć co najwyżej o złych praktykach pracowniczych. Podkreślono także, że stanowisko mycia warzyw jest możliwe do podłączenia do bieżącej wody i odprowadzania ścieków w każdym momencie, a szczególnie po wydaniu decyzji zatwierdzającej wnioskowaną produkcję oraz że sklep posiada wydzielone miejsca do mycia i obróbki wstępnej warzyw i nieprawdą jest jakoby służyło ono jakimkolwiek czynnością związanym ze sprzedażą mięsa i wędlin. Wydzielone pomieszczenie zostało stworzone i zaopatrzone w sprzęty po zatwierdzeniu sklepu przez PPIS i zostało to zrobione specjalnie na potrzeby wnioskowanej produkcji. Skarżąca zarzuciła, że organy naruszyły równość podmiotów gospodarczych na rynku unijnym i lokalnym oraz, że nie wskazały jakie konkretnie warunki winna spełniać spółka, aby móc produkować potrawy warzywno- mięsne takie jak bigos, leczo na bazie papryk oraz fasolkę po bretońsku. Kończąc skarżąca podniosła, że dostawa półproduktów do produkcji w sklepie odbywa się bezpośrednio z magazynów własnych, w bezpośredniej bliskości produkcji, z magazynów gdzie na straży bezpieczeństwa żywności stoi system HACCP opracowany indywidualnie dla tego sklepu, że gros warzyw i owoców, a także mięso przyjmują bezpośrednio od producentów, produkty są zawsze świeże, a na produkcję garmażu są pobierane w ilościach potrzebnych na bieżąco, i że jakość produktów potwierdziły badania. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podkreślił, że aktualnie przepisy prawa żywnościowego są sformułowane w sposób dający przedsiębiorcy dużą swobodę w wyborze sposobu rozwiązań technicznych oraz podejmowanych działań podczas procesu magazynowania, produkcji, przetwarzania oraz dystrybuowania żywności, jednak to na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo żywnościowe spoczywa bezwzględny obowiązek wykazania, że wybrane rozwiązanie i przeprowadzone działania zapewnią bezpieczeństwo oferowanej żywności. Rolą organów kontrolnych jest natomiast sprawdzenie zgodności działania z obowiązującymi przepisami oraz wskazanie niezgodności w przypadku ich wystąpienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, a także czy decyzja organu nie jest dotknięta wadą nieważności. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że żadne z powyższych naruszeń prawa nie miało miejsca i dlatego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie podkreślić należy, że ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych sprawy organy administracji oparły na wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu [...], w sklepie spożywczo - przemysłowym pod szyldem "[...]" w C., przy ul. [...], przez upoważnionych pracowników PPIS. Z protokołu kontroli wynika, że kontrolujący stwierdzili brak wydzielonego pomieszczenia do wykonywania wnioskowanej produkcji. Stanowisko robocze do wnioskowanej produkcji znajduje się w ciągu komunikacyjnym przy dziale sprzedaży tradycyjnej i jest oddzielone od sali sprzedaży samoobsługowej regałem chłodniczym. W tym ciągu komunikacyjnym odbywa się dostawa wszystkich wyrobów z działu produkcji mięsa - Zakładu Przetwórstwa Mięsnego do stanowiska sprzedaży tradycyjnej. Ustalono, że przy zlewie jednokomorowym przeznaczonym do obróbki warzyw - mycia brak wody bieżącej, brak stanowiska obierania warzyw, stanowisko mycia warzyw nie oddzielone od sali sprzedaży. Ponadto w ciągu blatów roboczych do produkcji wyrobów garmażeryjnych stwierdzono wypiekanie frytek. Powyższe ustalenia kontrolne nie zostały podważone przez skarżącą w trybie zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu, w terminie 14 dni od daty doręczenia protokołu. Przy czym wskazać należy, że przedstawicielka skarżącej, uczestnicząca w kontroli potwierdziła odbiór protokołu kontroli w dniu [...]. Poczynione przez kontrolujących ustalenia udokumentowanie zostały wykonanymi przez nich w trakcie kontroli zdjęciami stanowiącymi załącznik do protokołu. Widać na nich między innymi pojemniki i worki na śmieci, brudną frytkownicę, sprzęt i naczynia do obróbki żywności (patelnie, garnki), sprzęt pomocniczy. Skarżąca większości ustaleń poczynionych w czasie kontroli nie neguje. W odwołaniu i w skardze podnosi przede wszystkim to, że nieprawdą jest jakoby sklep nie posiadał wydzielonego pomieszczenia służącego wnioskowanej produkcji potraw mięsno-warzywnych (w tym bigosu z kapusty kiszonej i słodkiej, leczo na bazie różnych papryk oraz fasolki po bretońsku). Zarzuca organom, że posługuje się własną interpretacją pojęcia pomieszczenia, gdy tymczasem rozporządzenie 852/2004 nie precyzuje pomieszczenia jako oddzielonego odrębnymi ścianami i dachem. Poza tym skarżący nie zaprzeczył, ani w odwołaniu, ani w skardze, że we wskazanym do wnioskowanej produkcji miejscu w czasie kontroli znajdowały się pojemniki i worki na śmieci oraz brudne naczynia i urządzenia, że w szafkach przez które przebiegają rury kanalizacyjne składowany był sprzęt mający bezpośredni kontakt z żywnością, że stanowisko przeznaczone do mycia warzyw nie było podłączone do bieżącej wody i kanalizacji. Skarżący stwierdził jedynie, że wszystkie te nieprawidłowości - zostaną usunięte po uzyskaniu zgody na wnioskowaną produkcję. Co do nie podłączonej do wody i kanalizacji umywalki skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] wyjaśnił, że hydraulicy w dniu kontroli, bez uzgodnienia zakręcili zawór doprowadzający wodę i że niezwłocznie po kontroli, a przed wydaniem decyzji odmownej zawór został odkręcony, o czym został poinformowany PPIS. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, na podstawę materialno - prawną rozstrzygnięć organów obu instancji. I tak podstawowym aktem prawnym określającym wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwu żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914), dalej powoływana w skrócie jako "ustawa". Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu 852/2004 (cyt. na wstępie). W art. 1 lit. a Rozdziału I - ego tego rozporządzenia wprowadzono zasadę ogólną w zakresie higieny środków spożywczych, zgodnie z którą główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na przedsiębiorstwie sektora spożywczego. Załącznik II rozdział I rozporządzenia 852/2004 zawiera natomiast ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych. Zgodnie z pkt 1 pomieszczenia żywnościowe muszą być utrzymywane w czystości i zachowane w dobrym stanie i kondycji technicznej. Wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych musi pozwalać na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i /lub dezynfekcję, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza, oraz zapewnić odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzenie wszelkich działań (pkt 2 lit. a); ma chronić przed gromadzeniem się brudu, kontaktem z materiałami toksycznymi, strząsaniem cząstek brudu do żywności i tworzeniem się kondensacji niepożądanej pleśni na powierzchni (pkt 2 lit. b); umożliwia dobrą praktykę higieny, włącznie z ochroną przed zanieczyszczeniem oraz, w szczególności, ze zwalczeniem szkodników (pkt 2 lit. c); oraz w miarę potrzeby, zapewnia warunki przetwarzania i składowania o odpowiednich warunkach termicznych wystarczające do odpowiedniego utrzymywania środków spożywczych we właściwej temperaturze oraz zaprojektowanie w ten sposób, aby temperatura ta mogła być monitorowana i w razie potrzeby, zapisywana (pkt 2 lit. d). Ponadto w Rozdziale II pkt 3 zawarte zostało wskazanie, że każdy zlewozmywak lub inne takie urządzenie przeznaczone do mycia żywności musi posiadać odpowiednie doprowadzenie ciepłej i/lub zimnej wody pitnej zgodnie z wymogami Rozdziału VII oraz musi być utrzymane w czystości oraz, w miarę potrzeby dezynfekowane. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły, iż miejsca wskazane przez skarżącą do wnioskowanej przez nią produkcji środków spożywczych nie spełniało podstawowych wymagań higienicznych gwarantujących bezpieczeństwo żywności. Za niedopuszczalne w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa należało przede wszystkim uznać to, że stanowisko przeznaczone do mycia warzyw nie było podłączone do bieżącej wody i do kanalizacji, że w miejscu przeznaczonym do produkcji żywności znajdowały się worki i pojemniki na śmieci, brudne naczynia i urządzenia do termicznej obróbki żywności, że naczynia służące do przechowywania żywności znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie rur kanalizacyjnych, a także to, że miejsce wyznaczone przez skarżącą do produkcji żywności jest jednocześnie ciągiem komunikacyjnym przez który odbywa się dostawa wyrobów mięsnych. W tym kontekście bez znaczenia dla wyniku postępowania, jest to, że - jak wskazał to skarżący- z mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów nie wynika konieczność wydzielenia pomieszczenia do produkcji żywności ścianami i dachem; choć oddzielenie miejsca produkcji żywności od sali sprzedaży samoobsługowej jedynie regałem chłodniczym, jak to miało miejsce w omawianym przypadku, musi budzić wątpliwości chociażby ze względu na to, że trudno jest utrzymać czystość takiej przegrody przestrzennej. Skarżący tak powinien wydzielić miejsce do wnioskowanej produkcji żywności, aby można było uznać, że jest ono takim pomieszczeniem, o którym mowa w cytowanych powyżej przepisach, zapewniającym dobrą praktykę higieny żywności, w tym ochronę przed zanieczyszczeniem między oraz podczas działań. W szczególności zaś, zgodnie z pkt 1 lit. b Rozdziału II powierzchnie ścian muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, oraz w miarę potrzeby do dezynfekcji. Wymaga to stosowania nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych materiałów oraz gładkiej powierzchni aż do wysokości niezbędnej do działania, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, jakoby wykazane w czasie kontroli nieprawidłowości nie powinny skutkować odmową zatwierdzenia wnioskowanej produkcji, ponieważ wszystkie one zostaną usunięte po uzyskaniu zgody na wnioskowaną produkcję, podkreślić należy, że zgodnie z art. 31 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem prasowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. U.E. L. 2004. 165. 1 wersja:2011 -03-23), zatwierdzenie zakładu do celów określonej działalności może nastąpić jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe wykaże, że spełnia odpowiednie wymagania prawa paszowego i żywnościowego. Skarżąca musiałby więc spełnić wymagania prawa żywnościowego między innymi w zakresie pomieszczenia żywnościowego i musiałaby to wykazać co najmniej w chwili składania wniosku o zatwierdzenie produkcji. Odpowiednie warunki do produkcji żywności nie mogą być spełnione tylko hipotetycznie, w przyszłości. Mając na uwadze powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób skutkujący jej uchyleniem, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270) o oddaleniu skargi.