II SA/Bd 248/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] czerwca 2008 r. sprawy ze skargi R. P., S. P., E. P. i Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących 508 (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 248/08 Uzasadnienie Na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 1978 r. (dalej wskazywaną jako "umowa z 1978 r."), zawartej stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64; z późn. zm.), S. P., w obecności męża J. P., sprzedała Państwu Polskiemu – Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] niezabudowane działki nr [...] stanowiące jej majątek odrębny. W akcie notarialnym zaznaczono, że strony okazały decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] września 1975 r., wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów [...] w [...] (§2 pkt b aktu notarialnego), a pełnomocnik Państwa Polskiego (...) oświadczył, że kupuje nieruchomość "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę" (§ 3 aktu notarialnego). Pismem z dnia [...] grudnia 2000 r., skierowanym do Prezydenta Miasta [...], S. P. wniosła o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], podnosząc, iż stwierdzono wygaśnięcie decyzji, w oparciu, o którą zawarto umowę z dnia [...] sierpnia 1978 r. oraz że nie doszło do III rozbudowy [...] a więc nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w umowie i stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zwrotowi. Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o zwrocie S. P. wywłaszczonych nieruchomości - działek nr [...] (oznaczonych w momencie wywłaszczenia jako działki [...]), jednocześnie orzekając o obowiązku zwrotu przez S. P. zrewaloryzowanej kwoty odszkodowania, które otrzymała za obecnie zwracaną nieruchomość. W motywach uzasadnienia organ wskazał, iż zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] września 1975 r. III rozbudowa zakładów [...] miała być realizowana jednocześnie z zagospodarowaniem strefy ochronnej [...], w ramach której przewidziano założenie pracowniczych ogródków działkowych. Oględziny potwierdziły, iż na wywłaszczonej nieruchomości znajdują się ogrody działkowe Polskiego Związku Działkowców, prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981 r., mimo iż nie wydano formalnej decyzji o przekazaniu Związkowi wskazanych gruntów w użytkowanie. Organ powołał się w związku z tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 marca 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 1315/97), zapadłym w analogicznej sprawie, zgodnie z którym grunty powinny zostać zwrócone byłym właścicielom, gdyż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez Polski Związek Działkowców oraz Zarząd Miasta [...], decyzją z dnia [...]sierpnia 2001 r. nr [...] (k. 57 akt organu pierwszej instancji) Wojewoda [...] utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję Prezydenta Miasta [...]. Następnie wskutek skargi Polskiego Związku Działkowców (Okręgowego Zarządu w [...]) i Miasta [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt. II SA/Gd 965/05) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2001 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie zebrały pełnego materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia, czy sporną nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży zawartej pod zagrożeniem wywłaszczeniem, w szczególności zaś dokumentów, z których wynikałoby czy poza urządzeniem strefy ochronnej rozpoczęto jakiekolwiek prace związane z realizacją trzeciego etapu rozbudowy [...]. Nie włączono także do akt wspomnianej we wniosku o zwrot nieruchomości decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] kwietnia 1993 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 1975 r. w przedmiocie III rozbudowy. Sąd wskazał ponadto, że z ustaleń poczynionych przez Miasto [...] wynika, że w sprawie wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji przez organy obu instancji, nieznane tym organom. W konsekwencji Sąd nakazał organom przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, w tym decyzji dotyczących wygaśnięcia decyzji stanowiących podstawę wywłaszczenia, wspomnianych jedynie ogólnikowo przez organ odwoławczy. Za konieczne uznał Sąd także ustalenie czy i kiedy doszło do realizacji obiektów w ramach III rozbudowy [...]. W wyniku wyłączenia od udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta [...], sprawę w pierwszej instancji ponownie rozstrzygał Starosta [...], który decyzją z dnia [...] września 2007 r. (nr [...]) odmówił "spadkobiercom poprzednich właścicieli" – R. P., S. P., E. P. i Z. K. zwrotu nieruchomości przy ul. W. oznaczonej jako działki nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z dokonanych przez niego ustaleń wynika, że w przeważającej części zrealizowano cel wskazany w umowie z 1978 r. tj. III etap rozbudowy [...], poprzez wzniesienie lub rozbudowę w latach 1978 – 1986 większości planowanych obiektów. Starosta stwierdził, że strefa ochronna, ustanowiona w celu neutralizacji szkodliwego oddziaływania zakładu, obejmuje pas drzew znajdujący się pomiędzy zakładem a ogródkami działkowymi w obrębie ul. [...] oraz ogródki działkowe pomiędzy tą ulicą a [...]. Zieleń na opisanym terenie, zdaniem Starosty, ma charakter izolacyjny ze względu na swą różnorodność (drzewa, krzewy, rośliny niskopienne) i faktyczne oddzielanie zakładu przemysłowego od osiedla mieszkaniowego. Organ I instancji zastrzegł przy tym, iż do przedmiotu niniejszego postępowania nie zależy ocena czy i w jakim zakresie w tym przypadku zostały spełnione wszelkie wymogi ekologiczne lokalizacji inwestycji nie należy do przedmiotu postępowania. W opinii Starosty nie można podzielić stanowiska strony, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod III rozbudowę powinno skutkować wybudowaniem na niej obiektów zakładu. Inwestycja "III rozbudowy" obejmuje bowiem zarówno budowę obiektów przemysłowych, towarzyszącej im infrastruktury jak też usytuowanie strefy ochronnej. W wyniku odwołania skarżących Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż bezspornym jest wykupienie nieruchomości pod III rozbudowę [...], stosownie do zapisu w umowie z 1978 r. Taki cel wykupu określono decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...]września 1975 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że punkcie 3 podpunkt 2 tej decyzji wskazano, iż wszystkie obiekty realizowane w ramach III rozbudowy wymagać będą pozwolenia na użytkowanie, które "uwarunkuje się" odpowiednim zaawansowaniem prac związanych z zagospodarowaniem strefy ochronnej. Natomiast w punkcie 4 decyzji zobowiązano inwestora do: – przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej – w terminie do 31 grudnia 1975 r. oraz do – przedłożenia – w terminie do 30 czerwca 1976 r. – do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy i zabezpieczenia jej zagospodarowania w terminach skorelowanych z cyklami poszczególnych zadań inwestycyjnych III etapu rozbudowy. W dniu [...] września 1976 r. Wojewódzka Dyrekcja Miast i Osiedli Wiejskich w [...] wydała inwestorowi informację o terenie, gdzie w ramach zagospodarowania strefy ochronnej ustalono szczegółowe warunki lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych przy ul. [...], zobowiązując jednocześnie inwestora do przedłożenia w terminie 3 miesięcy wniosku o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji, o zatwierdzenie planu realizacyjnego lub pozwolenia na budowę. Wojewoda stwierdził, że inwestor spełnił nałożone na niego warunki i zostało wydane pozwolenie na realizację tej części strefy ochronnej. Ogrody urządzono zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny. Ponadto organ podniósł, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że III etap rozbudowy zakładów [...] został faktycznie zrealizowany. Realizacja ta polegała nie tylko na wzniesieniu obiektów produkcyjnych i kubaturowych (w latach 1978 – 1983), ale także na utworzeniu strefy ochronnej. Przejęcie do użytkowania ostatniego obiektu nastąpiło w ciągu 5 lat od daty wykupu nieruchomości. Wobec tego cel, dla którego dokonano wykupu - tj. utworzenie strefy ochronnej – został zrealizowany przed upływem terminu o jakim mowa w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.; zwanej "u.g.n."). Organ wskazał ponadto, że zarówno wątpliwości co do zasadności lokalizacji w strefie ochronnej terenów rekreacyjnych (tj. ogródków działkowych) jak też co do zgodności utworzenia strefy ochronnej z planem zagospodarowania przestrzennego – to odrębne zagadnienia, których nie można rozpatrywać w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję R. P., S. P., E. P. i Z. K. zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 136 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu nieruchomości pomimo użycia jej na inny cel, aniżeli pierwotnie przewidziany w akcie wywłaszczenia. Skarżący podnieśli, że z umowy sprzedaży nieruchomość, o której zwrot się ubiegają, nie wynika, że na nieruchomości miała powstać "strefa ochronna". W przypadku zaś przyjęcia, że nieruchomość miała być przeznaczona pod strefę ochronną [...] ich zdaniem, powinna się na niej znaleźć zieleń izolacyjna, a nie ogródki działkowe. Skarżący wywiedli, iż posadowienie w strefie ochronnej ogródków działkowych jest sprzeczne z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24, poz. 92) oraz zapisami obowiązującego w roku 1975 plan zagospodarowania przestrzennego, w zgodzie, z którym to planem, w świetle treści decyzji z dnia [...] września 1975, miało być dokonane wywłaszczenie. Plan ów na przedmiotowym terenie przewidywał zieleń izolacyjną (symbol ZL), a nie ogródki działkowe (symbol ZD); ustanawiał także zakaz zabudowy. Tymczasem w ramach ogródków działkowych przewidziano wznoszenia pawilonu, kortu tenisowego, placu zabaw oraz obiektów wybudowanych indywidualnie przez działkowców. Zdaniem skarżących wywłaszczenie pod ogródki działkowe było niedopuszczalne także z tego względu, iż teren w strefie ochronnej [...] nie jest terenem "odpowiednim" pod ogródki działkowe w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych. Wskazaną "nieodpowiedniość" wywłaszczonego terenu dla potrzeb ogródków działkowych w przekonaniu skarżących należy zrównać z brakiem spełnienia w momencie wywłaszczenia przesłanki "niezbędności" (w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że wywłaszczone grunty wchodziły w skład gospodarstwa rolnego, które zgodnie z art. 10 ust. 1 ówcześnie obowiązującej Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. było otoczone opieką i pomocą Państwa – zdaniem skarżących nie można było wywłaszczyć przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem pod ogródki działkowe. Skarżący wywiedli przy tym, iż uznanie, że teren był odpowiedni pod ogródki działkowe wykluczało potrzebę wywłaszczania go pod strefę ochronną. Czyniąc powyższe uwagi skarżący podnieśli, że organy bezpodstawnie zrównały urządzenie ogródków działkowych z urządzeniem zieleni izolacyjnej. Wywłaszczenie tymczasem mogło nastąpić tylko na ściśle określony cel. Nie można uznać, że celem tym było utworzenie ogródków działkowych. Przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż będący przesłanką wywłaszczenia, mogło natomiast nastąpić tylko za zgodą pierwotnych właścicieli. O taką zgodę nie wystąpiono. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko organ dodatkowo wskazał, że podnoszona przez skarżących kwestia zasadności wykupu gruntów z przeznaczeniem jakoby pod ogródki działkowe i przydatności gruntów na ten cel może być rozpatrywana w ewentualnym postępowaniu kwestionującym zasadność wykupu gruntów, a nie w postępowaniu dotyczącym ich zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżących. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd przede wszystkim zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi stron, a jednocześnie pomiędzy dniem wydaniem tej decyzji ([...] września) a dniem złożenia odwołania ([...] października) upłynęło więcej niż 14 dni. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy, jako że wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji, kiedy odwołanie zostałoby wniesione po upływie ustawowego terminu skutkowałoby nieważnością decyzji organu drugiej instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."). Mając na względzie ekonomię postępowania tj. uniknięcie konieczności powtórnego, tylko ograniczonego badania sprawy przez organ administracji, Sąd uznał w tej sytuacji za stosowne przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełniającego dowodu z akt sprawy II SA/Bd 247/08, w których to aktach znajduje się odpis kart książki korespondencji kancelarii pełnomocnika skarżących, na okoliczność daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Z dowodu tego wynika, że decyzję doręczono w dniu [...] września 2007 r., co skutkuje uznaniem, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Podobnie, mając na względzie uniknięcie zbędnego przedłużania sprawy przed organami administracji, Sąd przeprowadził dowód z odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. P., w celu usunięcia istotnej wątpliwości, czy decyzja została skierowana do osób będących stronami w sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że skierowanie decyzji do osób, którym nie przysługuje przymiot strony także skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji organu (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), dowodem określającym krąg spadkobierców nie jest natomiast postanowienie sądu administracyjnego o podjęciu zawieszonego postępowania w związku ze śmiercią S. P. Dowodem takim jest stwierdzenie nabycia spadku, do którego podjęcia właściwy jest sąd powszechny (art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego). Analizując treść umowy z 1978 r. Sąd stwierdził, że stroną postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być S. P. samodzielnie, a nie wespół z małżonkiem, jako że nieruchomość zbyta pod zagrożeniem wywłaszczenia nie należała do majątku wspólnego małżonków, ale wchodziła w skład majątku odrębnego S. P. W konsekwencji po śmierci S. P. stronami w sprawie stali się wyłącznie jej spadkobiercy – a nie jak organy błędnie określają spadkobiercy "właścicieli" (sugestia co najmniej dwóch osób tj. małżonków). Pomimo wyjaśnienia powyższych wątpliwości Sąd doszedł do wniosku, iż zaskarżone decyzje zostały podjęte z takim (innym niż wskazane) naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie nie mogą być one usunięte w drodze dowodów uzupełniających. Ze względu na charakter umowy zawieranej stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, do nieruchomości nabytych w tym trybie mają zastosowanie przepisy działu VI u.g.n. dotyczące zwrotu nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 2374/01 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 148971), w tym art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając, czy zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej (zakupionej z zagrożeniem wywłaszczeniem) nieruchomości należy mieć na względzie, iż własność jest prawem chronionym konstytucyjnie, które może być odjęte tylko w ściśle określonych warunkach (art. 21 Konstytucji RP). Przy rozważaniu zatem zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczenia (w przedmiotowej sprawie – w umowie) cel ten powinien być interpretowany ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1482/06). Mając na względzie powyższe należy uznać, że Wojewoda rozważając, jaki był cel wywłaszczenia słusznie wziął pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie z dnia z dnia [...] sierpnia 1978 r., że nieruchomość jest nabywana "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę", ale także analizował zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z dnia [...] września 1975 r. (nr [...]) wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów [...] w [...]. Analiza całości tej decyzji tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, iż planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji (pkt 2 warunków mówi o "obiektach", a pkt 4 – o strefie ochronnej; k. 28 – 29 akt organu pierwszej instancji). Z załącznika graficznego nr 1 do ww. decyzji (k. 132) wynika natomiast, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach planowanej strefy ochronnej (por. załącznik nr 2 do decyzji). Chybiony jest zatem zarzut skarżących, iż w sposób nieuzasadniony organy przyjęły, że "celem wywłaszczenia" w przedmiotowym przypadku było uzyskanie terenu także pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy, a nie tylko terenu pod budowę obiektów budowlanych w ramach wskazanej inwestycji. Dalsza analiza decyzji z [...] września 1975 r., w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzić może jednak do odmiennych wniosków, niż sformułowane przez Wojewodę. Zatwierdzając ww. decyzją plan realizacyjny inwestycji polegającej na "III rozbudowie" ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki: – przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz – przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy. Mając na względzie obowiązek ścisłego interpretowania "celu wywłaszczenia" powyższych zapisów nie można pominąć. Określając "cel wywłaszczenia" nie można zatem poprzestać na stwierdzeniu, iż było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być w zagospodarowana w ściśle określony sposób tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak. Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wskazuje przyczyn, dla których nie włączył ich do akt sprawy. Stwierdzając natomiast, że "inwestor spełnił nałożone na niego warunki i zostało wydane pozwolenie na realizację tej części strefy ochronnej" organ wskazał na wydaną w dniu [...] września 1976 r. przez Wojewódzką Dyrekcję Miast i Osiedli Wiejskich w [...] "informację o terenie" oraz wspomniał o urządzeniu ogródków działkowych "w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny" – nie wyjaśniając jednocześnie, jaki związek ma owa "informacja o terenie" z warunkami określonymi w pkt 4 decyzji z dnia [...] września 1975 r., ani jaki konkretnie "zatwierdzony plan realizacyjny" ma na myśli. Prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy mieć ponadto na uwadze, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 1995 r. (sygn. akt IV SA 735/94 – k. 122 akt organu pierwszej instancji), stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – skoro nawet nie podjęto czynności umożliwiających podjęcie i prowadzenie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z [...] września 1975 r. (por. decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r. – k. 119 akt administracyjnych), nie oznacza, iż skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił. Okoliczność tę organ jest zatem zobowiązany uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie, nawet przyjmując, iż rzeczywiście strefa ochronna miała być zagospodarowania poprzez urządzenie ogródków działkowych, istotną – a nie badaną przez organy kwestią – może być ustalenie, kiedy do takiego zagospodarowania doszło. Uwzględniając okres, w jakim zdaniem organów realizowana była inwestycja III rozbudowy (lata 1978 – 1986) możliwe było działanie terenowych organów administracji publicznej w zakresie dostosowania zatwierdzonego planu realizacyjnego do wymogów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst pierwotny Dz. U. Nr 3, poz. 6; art. 112), w tym odnośnie wymogów dotyczących stref ochronnych (rozdział 3 wskazanej ustawy). O tym, że tego typu działania mogły być podejmowane świadczy treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1995 r. (k. 121 akt administracyjnych), w którym wskazano, że organy nadzoru budowlanego nakazały taką modernizację urządzeń technicznych i procesów technologicznych, w wyniku których emisja zanieczyszczeń zostanie ograniczona w sposób umożliwiający ustalenie granicy strefy ochronnej na zewnętrznej linii rozgraniczającej ulicę [...]. Mając na względzie duży obszar strefy wyznaczonej decyzją z [...] marca 1975 r. oraz przewidziane w decyzji powiązanie budowy poszczególnych obiektów budowlanych z odpowiednim zaawansowaniem zagospodarowania strefy ochronnej (pkt 2 warunków realizacji inwestycji), nie można wykluczyć sytuacji, iż w momencie budowy obiektów w latach 1980 – 1983 (tj. już w trakcie obowiązywania ww. ustawy) wprowadzono takie warunki realizacji inwestycji, że jednocześnie pewne części obszaru początkowo wyznaczonego pod strefę ochronną wyłączono z jej granic. Obszary wyłączony stałby się zatem zbędne dla celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie. Powyższe prowadzi do wniosku, iż tak jak zarzucali skarżący (aczkolwiek z innych przyczyn), rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zostały poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, przez co organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ewentualne ustalenie, że nieruchomość spadkodawcy skarżących stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Niezasadne są natomiast zarzuty skarżących odnośnie zgodności treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. z treścią planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz z przepisami dotyczącymi usytuowania ówczesnych pracowniczych (obecnie "rodzinnych") ogródków działkowych. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości tj. zgodności z prawem decyzji z [...] września 1975 r. Sąd podziela zapatrywanie organu, iż tego typu ocena leży poza zakresem orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopóty decyzja będąca podstawą określenia celu wywłaszczenia pozostaje w obrocie prawnym tj. dopóty w wyniku postępowań nadzwyczajnych nie zostanie ona zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność – dopóki decyzja ta pozostaje punktem odniesienia dla organów w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnośnie ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia i czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji. Nie można przy tym uznać, iż możliwe jest kwestionowanie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] września 1975 r. w oparciu o przepisy późniejszego rozporządzenia z roku Rady Ministrów z 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, gdyż byłoby to nieuprawnione stosowanie prawa wstecz. W ponownym postępowaniu organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe kierując się powyższymi wskazaniami Sądu. W szczególności organy powinny zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r. i w przypadku ich odnalezienia włączyć je do akt. Rozstrzygając sprawę organy powinny mieć na względzie ewentualne wygaśnięcie decyzji z [...] września 1975 r. w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości oraz ewentualnie wskazać, czy i jakie zapadły decyzje modyfikujące treść decyzji z [...] września 1975 r. Ponadto prowadząc postępowanie dowodowe organy powinny wziąć pod uwagę, iż przeprowadzenie istotnych dla sprawy dowodów przez Sąd nie zwalania organu od włączenia potrzebnych dokumentów do akt sprawy (co dotyczy zwłaszcza odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku). W przypadku ustalenia w wyniku przeprowadzonego postępowania, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, organ powinien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a." orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.