II SA/Bd 248/09

Dnia 16 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 września 2009 roku sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata K. O. kwotę 292,80 zł (dwieściedziewięćdziesiątdwa 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. J. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] uchylającą w całości decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny osobistej i obuwia w związku z wyjazdem na turnus rehabilitacyjny w wysokości 150,00 zł. Skarżący wnioskiem, który wpłynął do organu l instancji w dniu [...] wniósł o uzgodnienie terminu zgłoszenia podania o udzielenie pomocy podnosząc, że jest na rencie z ZUS pomniejszonej potrąceniami komorniczymi w kwocie 159,07 zł i pobiera emeryturę w kwocie 396,95 zł netto. W jego przekonaniu "(...) pomoc do świadczeń z ZUS na okres zimowy jest uzasadniona do kwoty kryterium na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. 267, poz. 2259). Pismem z dnia [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. poinformował J. A., że jego wniosek z dnia [...] nosi znamiona wniosku o udzielenie pomocy, ale w związku z brakami pisma wezwał wnioskodawcę do ich uzupełnienia poprzez między innymi sprecyzowanie oczekiwań dotyczących zgłaszanej prośby o pomoc w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych, dostarczenie aktualnego zaświadczenia z ZUS o wysokości otrzymywanego świadczenia brutto, potwierdzenie zgłoszonych potrzeb i oczekiwań przez złożenie podpisu na formularzu wywiadu środowiskowego. W dniu [...] został przeprowadzony wywiad, z którego wynika, że J. A. ma ustaloną przez Orzecznika ZUS całkowitą niezdolność do pracy na stałe ze względu na schorzenie układu krążenia, po leczeniu onkologicznym i zabiegu usunięciu krtani. Wnioskodawca mieszka sam oraz samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Nigdzie nie pracuje, od [...] ma przyznaną emeryturę, którą wypłaca ZUS. Z emerytury wnioskodawcy prowadzona jest egzekucja komornicza na rzecz Zakładu Energetycznego z tytułu zaległości za energię elektryczną w wys. 159,07 zł. kwota ta zdaniem organu nie podlega odliczeniu od dochodu na podstawie art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Dochód J. A. netto obliczony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosi 556,02 zł. Tak, więc dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W dniu [...] do protokołu ww. złożył wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu butli gazowych do piecyka służącego do ogrzania mieszkania oraz na pokrycie kosztów zakupu bielizny osobistej, odzieży i obuwia zimowego w związku z planowanym wyjazdem na turnus rehabilitacyjny w okresie od [...] do [...]. W wywiadzie uznano sytuację finansową za trudną i mimo przekroczenia nieznacznego kryterium dochodowego istnieją podstawy do przyznania pomocy, gdyż dochód pozostały skarżącemu po zajęciach komorniczych nie wystarcza na zabezpieczenie zgłaszanych potrzeb bytowych. Z uwagi na powyższe ustalenia poczynione w wywiadzie co do dochodu skarżącego decyzją z dnia [...], Nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. stwierdził, że wprawdzie dochód wnioskodawcy wynoszący 556,02 zł przekracza określone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 477 zł i postanowił na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z uwagi na trudną sytuację życiową rodziny przyznać pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, bielizny osobistej i obuwia w związku z wyjazdem na turnus rehabilitacyjny w wysokości 150,00 zł w okresie od [...] do [...]. W odwołaniu od decyzji organu l instancji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 41 i art. 45 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skarżący w uzasadnieniu odwołania stwierdził, że "wniosek o wznowienie postępowania i wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w 1993 r. jest w postępowaniu Sądu sygn. akt SA/Bd 737/08 o odszkodowanie i wymaga postępowania wyjaśniającego poniesionych strat w wyniku zdarzenia losowego osobie niepełnosprawnej wg art. 40 ust. 1 obecnej ustawy o pomocy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...], Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy organ nie wskazał należycie, dlaczego udzielił skarżącemu pomocy na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży i obuwia w kwocie wymienionej w decyzji, a nie innej. Kolegium podkreśliło, iż każda decyzja winna zgodnie z art. 107 kpa zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, a takowego brak w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazało, iż brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia, w przypadku zaskarżenia decyzji, ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Organ odwoławczy uznał także, że stwierdzenia organu l instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są lakoniczne i zbyt ogólnikowe, bowiem nie przedstawiono tam żadnych planów wydatkowania środków na zasiłki celowe w Rejonowym Ośrodku Pomocy Społecznej "B." w roku 2008. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżący podkreślił, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest dla niego nie zrozumiałe i dlatego wniósł o przyznanie prawa pomocy. Zarzucił, iż sprawa o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego od 1993 r. nie została jeszcze rozpatrzona po leczeniu szpitalnym nowotworu złośliwego krtani. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało zarzuty wywiedzione w skardze, a dotyczące m.in. braku odniesienia się Kolegium w decyzji z dnia [...] do kwestii związanej z dofinansowaniem turnusu rehabilitacyjnego za całkowicie bezpodstawne, bowiem w kwestii tej Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej udzielił skarżącemu wyjaśnień w piśmie z dnia [...]. Zdaniem Kolegium stanowisko Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej wyrażone w powołanym piśmie nie budzi żadnych wątpliwości, bowiem wysokość dofinansowania zależna jest od stopnia niepełnosprawności, natomiast orzekanie o stopniu niepełnosprawności należy do powołanych do tego organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę, Sąd dokonuje, zatem jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie naruszył przesłanki wynikające z art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, a więc również specjalnego zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy społecznej) uregulowane zostało w rozdziale 7 powyższej ustawy. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W rozpoznawanej sprawie wywiad środowiskowy został przeprowadzony, a fakty w nim ustalone nie zostały zakwestionowane przez organ, ani też przez skarżącego. Oznacza to, że nie są sporne ustalenia organu l instancji do sytuacji finansowej skarżącego. Dochód w świetle art. 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem został ustalony w wysokości 556,02 zł, kryterium dochodowe w przypadku skarżącego jako osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł. Organ l instancji wypowiedział się, że to kryterium ustawowe, uprawniające do przyznania zasiłku celowego zostało przekroczone i dlatego mając na uwadze trudną sytuację finansową, bytową skarżącego, podopiecznemu przyznano specjalny zasiłek celowy. W ocenie Sądu nie było potrzeby przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia dochodu skarżącego, gdyż ustalenia poczynione w wywiadzie nie są sporne. Zakwestionowany natomiast przez organ odwoławczy brak przedstawienia przez organ l instancji planów wydatkowania środków na zasiłki celowe w Rejonowym Ośrodku Pomocy Społecznej "B." w roku 2008 r., przekracza dyspozycję art. 138 § 2 kpa, co do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Z reguły organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi na wykonywanie swoich zadań. Zastosowanie znajduje wówczas art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ma rację organ II instancji, że okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu pomocy społecznej powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń czynionych w wydawanej przez niego decyzji. Samo stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, organ prowadzący postępowanie ma, bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, ażeby należycie ustalić stan faktyczny, to jest zgodnie z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Powyższy obowiązek dotyczy, zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać osoba zainteresowana, aby móc przyznać jej świadczenie, ale również postępowania wyjaśniającego, dotyczącego pozostałych okoliczności decydujących o odmowie przyznania pomocy lub przyznania jej w niższej niż wnioskowana wysokość. W tym miejscu należy zwrócić szczególną uwagę, że przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być, zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 kpa. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co prawda uzupełniające postępowanie dowodowe podlega uznaniu administracyjnemu organu II instancji, jednak stwierdzony przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie brak planów wydatków mieści się zdaniem Sądu w granicach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, o których mowa w art. 136 kpa. Uzupełnienie tych danych nie stanowi, bowiem, aby sprawa administracyjna wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do odmiennej oceny zebranych (prawidłowo) dowodów, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej. Określone w art. 138 § 2 przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji nie stanowi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji posiada bowiem uprawnienia do orzekania również merytorycznego na podstawie przesłanek wymienionych w art. 138 kpa, i może uzasadnić wydane rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu, mając na uwadze postanowienia art. 107 § 3 kpa, ale również zakaz ustanowiony w art. 139 kpa: "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Z uwagi, zatem na naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa w związku z art. 7 i 77 kpa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a.