II SA/Bd 249/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. B., E. B., S. B. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2018 r. [...] 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 785 (siedemset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. B., E. B. i S. B., na podstawie art. 123 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej powoływana jako P.b.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], którym odmówiono A. B., E. B. i S. B. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną znak [...] z dnia [...].08.2018 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych budynku poprzez wykonanie "kanału samochodowego" w garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T. (dz. nr [...] obr. [...]) - jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał, że PINB Powiatu Grodzkiego, prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych budynku poprzez wykonanie "kanału samochodowego" w garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T. Decyzją z dnia [...].08.2018 r., znak [...], PINB umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ uznał, że osoby, które je zainicjowały (A. B., E. B. i S. B.) nie wykazały interesu prawnego w prowadzonej sprawie, a tym samym nie zostali uznani za strony tego postępowania. Ww. osoby poinformowane zostały o treści decyzji. Powyższa decyzja zaskarżona została przez A., E. i S. B. Postanowieniem z dnia [...].10.2018 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Pismem z [...].11.2018 r. A. B., E. B. i S. B. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ I instancji wezwał wnioskodawców o podanie danych umożliwiających identyfikację sprawy zakończonej decyzją ostateczną będącą przedmiotem wniosku oraz wskazanie terminu, w którym dowiedzieli się o kwestionowanej decyzji. W udzielonej odpowiedzi nie został wskazany konkretny akt prawny, którego dotyczy złożony wniosek o wznowienie postępowania, została natomiast udzielona informacja, że w sprawie tej, WINB decyzją z dnia [...].10.2018 r., znak: [...], zakończył postępowanie administracyjne. Ponadto, treść pisma odnosiła się do postępowania toczącego się przed PINB Powiatu Grodzkiego oraz pisma tego organu z [...].08.2018 r., znak: [...], które to wnioskodawcy wskazali jako pismo, z którego dowiedzieli się o wydaniu kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...].11.2018 r., znak: [...], PINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...].08.2018 r., znak [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych budynku poprzez wykonanie "kanału samochodowego" w garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. B. [...] w T. - jako bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli A. B., E. B. i S. B. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że powodem odmowy wznowienia postępowania administracyjnego było uznanie przez organ I instancji, że wniosek ten nie spełnia wymogów formalnych dotyczących wznowienia postępowania. W złożonym wniosku jako podstawę do wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. WINB podniósł, że organ I instancji w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać formalne podstawy wznowienia, w efekcie czego wydane winno być postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) albo o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W związku z powyższym należało ustalić, czy wnioskodawcy dochowali ustawowego terminu do złożenia wniosku. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, który uznał, że wnioskodawcy o wydaniu decyzji z dnia [...].08.2018 r. dowiedzieli się z pisma PINB Powiatu Grodzkiego z dnia [...].08.2018 r., znak: [...], które zostało im doręczone [...].08.2018 r. Potwierdza to również pismo wnioskodawców z [...].11.2018 r. skierowane do organu I instancji, w którym zawarli oni informację, że w piśmie z [...].08.2018 r. zostali poinformowani o decyzji, której nie otrzymali. Zatem, miesięczny termin na wniesienie podania upłynął [...].09.2018 r. Wnioskodawcy wniosek z [...].11.2018 r. o wznowienie postępowania złożyli do organu w dniu [...].11.2018 r. (co potwierdza pieczątka wpływu do organu I instancji), a więc po upływie prawie 3 miesięcy od dnia, w którym dowiedzieli się o wydaniu kwestionowanej decyzji. Organy zatem uznały, że wnioskodawcy nie dochowali ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, wynikającego z art. 148 § 2 K.p.a. Wobec powyższego, należało odmówić wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawców ww. wymogu formalnego warunkującego skuteczność ich podania. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A. B., E. B. i S. B. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 148 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że skarżący dowiedzieli się o wydaniu decyzji z dnia [...].08.2018 r. z pisma PINB Powiatu Grodzkiego z [...].08.2018 r. (doręczonego [...].08.2018 r.) w sytuacji, gdy okoliczność ta nastąpiła w związku z doręczeniem w dniu [...].10.2018 r. postanowienia PINB Powiatu Grodzkiego z [...].10.2018 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniesionego odwołania, zatem miesięczny termin na wniesienie podania został przez skarżących zachowany; 2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy w sytuacji, gdy winno ono zostać uchylone w całości i w tym zakresie organ II instancji winien orzec co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że zarówno wydający ją organ, jak i organ wydający decyzję w pierwszej instancji, naruszyły przepisy postępowania w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania wskazanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze treść wyroku tutejszego Sądu, wydanego w dniu 24 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1404/18. W wyroku tym, w sprawie ze skargi skarżących w niniejszej sprawie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wynika z treści uzasadnienia ww. wyroku: "Jakkolwiek Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie nie podziela, tak daleko idących czynności procesowych (automatycznego zakwalifikowania pisma, jako podania o wznowienie postępowania), to jednak zachodziła konieczność przynajmniej skierowania przez organ odwoławczy pytania do skarżących, czy ich pismo z dnia [...].08.2018 r., które nie zostało nazwane "odwołaniem", a z którego wynika, że skarżący nie zgadzają się z decyzją pierwszoinstancyjną, stanowi odwołanie, czy też podanie o wznowienie postępowania. Dopiero wyraźne oświadczenie skarżących, że ww. pismo stanowi odwołanie, rolą organów winno być dokonanie wyjaśnienia kwestii legitymacji procesowej skarżących. Jeżeli więc, jak już wskazano ich brak legitymacji do wniesienia odwołania byłby oczywisty, by stwierdzić, że wnoszący odwołanie nie mają w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy dopiero wówczas mógłby wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jeżeli natomiast kwestia ta wymagałaby badania, istnienie to zasadne byłoby wydanie postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania, a następnie ewentualne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli rzecz jasna wniosek taki zostałby złożony. W takiej natomiast sytuacji, jeżeli zaszłyby przesłanki do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy, w pierwszym rzędzie winien byłby ustalić interesu prawnego skarżących, dokonując analizy zebranych dowodów oraz stanu prawnego, w warunkach zapewniających skarżącym dostęp do materiału dowodowego i możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Wynik tej analizy doprowadzić musiałby albo do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), w przypadku ustalenia braku interesu prawnego, albo do rozpoznania odwołania. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy zaniechał wskazanych wyżej czynności procesowych, czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela powyższy pogląd. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że ostateczną decyzją PINB Powiatu Grodzkiego z dnia [...].08.2018 r., znak [...], umorzone zostało, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta nie została doręczona skarżącym, przesłano im jedynie pismo informujące o jej treści, doręczone skarżącym w dniu [...].08.2018 r. Po wydaniu decyzji z dnia [...].08.2018 r. zostały przez skarżących złożone dwa pisma – pierwsze w dniu [...].08.2018 r., drugie natomiast w dniu [...].11.2018 r. Pierwsze z tych pism zakwalifikowane zostało przez organ jako odwołanie od decyzji z dnia [...].08.2018 r. Jak jednak wynika z przytoczonych powyżej rozważań tutejszego Sądu zawartych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bd 1404/18, kwalifikacja tego pisma nastąpiła przedwcześnie. Sąd wskazał wprost organowi odwoławczemu skierowanie pytania do skarżących, czy ich pismo z [...].08.2018 r., które nie zostało nazwane "odwołaniem", a z którego wynika, że skarżący nie zgadzają się z decyzją pierwszoinstancyjną, stanowi odwołanie, czy też podanie o wznowienie postępowania. Dopiero wyraźne oświadczenie skarżących, że ww. pismo stanowi odwołanie, rolą organów winno być dokonanie wyjaśnienia kwestii legitymacji procesowej skarżących. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że nie było możliwe jednoznaczne zakwalifikowanie pisma datowanego na [...].11.2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania przed ostatecznym stwierdzeniem, że takim wnioskiem nie jest ponad wszelką wątpliwość pismo z [...].08.2018 r. W jednej sprawie nie mogą bowiem współistnieć dwa złożone w tej samej sprawie przez te same strony wnioski o wznowienie postępowania. Zachodzi zatem konieczność ustalenia charakteru wszystkich złożonych w sprawie pism zgodnie z ich chronologią. Wobec powyższego uznać należy, że w sprawie niniejszej uznanie pisma z [...].11.2018 r. za wniosek o wznowienie postępowania nastąpiło co najmniej przedwcześnie, czym naruszono zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto, stwierdzić trzeba, że z uwagi na okoliczność, iż postępowanie niniejsze jest ściśle powiązane z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie II SA/Bd 1404/18, należy mieć na względzie treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną, o którym mowa w cyt. przepisie, oznacza, że skutki wydanego orzeczenia obejmują nie tylko postępowanie, w którym wydane zostało orzeczenie sądu, ale także przyszłe postępowania - zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne - prowadzone w ramach tej samej sprawy administracyjnej. Najdonioślejsze skutki wskazany przepis wywołuje w przypadku spraw, które do organów administracyjnych wracają po wydaniu przez sąd wyroku kasatoryjnego, zawierających wskazania dla organu co do postępowania prowadzonego przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zwrócić uwagę należy, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć wiążącej ich oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym orzeczeniu. Zatem również Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę zobowiązany jest do stosowania wykładni dokonanej w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bd 1404/18, a rozważania poczynione w niniejszym wyroku nie mogą pozostawać z nim w sprzeczności. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ustali w sposób niebudzący wątpliwości intencję skarżących oraz rozpozna ich wniosek zgodnie z jego treścią. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się wpis uiszczony od skargi, opłata wniesiona od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty dojazdu pełnomocnika na rozprawę.