II SA/Bd 25/09

Dnia 10 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 roku sprawy ze skargi W. Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r.[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącej kwotę 40 zł (czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, poz 903), przyznał W. Dz. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia, w kwocie 153,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2010 r., określił wypłatę tego świadczenia w terminie od dnia 15 - go do dnia 20 - go danego miesiąca, oraz wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego przysługującego za miesiąc wrzesień i październik 2008 r. w terminie od 15 do 20 października 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w dniu [...] r. strona złożyła w siedzibie organu wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W załączonej dokumentacji do tego wniosku znalazły się orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] oraz Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z których wynikało, że orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy - do dnia 30 czerwca 2010 r. Ponadto do wniosku załączono wymagane dokumenty określone w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Z 2005 r., Nr 105, poz. 881). W związku z tym, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające potwierdziło przedstawiony przez stronę stan faktyczny, stwierdzono o spełnianiu przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji W. Dz. zakwestionowała początkową datę przyznania świadczenia wskazując, że orzeczenie wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności otrzymała w miesiącu wrześniu 2008 r. i określa ono, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 kwietnia 2008 r. W ocenie odwołującej, jest to data od której uzyskała ona uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Powołując się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07, Dz.U. Nr 200, poz. 1446), odwołująca się stwierdziła zasadność swojego roszczenia o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił początkowy termin nabycia przez odwołującą się prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, przyjmując, że jest to 1 września 2008 r., czyli miesiąc w którym odwołująca złożyła wniosek o ustalenie prawa do tego zasiłku. Organ zwrócił uwagę, że w powołanym przez odwołującą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., orzeczono o niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie odwołująca się legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a zakres rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego ogranicza się do orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ II instancji stwierdził, że nie może dokonać innej wykładni powołanego wcześniej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. Dz. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uwzględnienie roszczenia o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od daty ustalonego stopnia niepełnosprawności, tj. od 17 kwietnia 2008 r., a nie jak orzekły organy w sprawie - od dnia 1 września 2008 r. tj. od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. W ocenie skarżącej zarówno organ l instancji jak i organ odwoławczy oparły swoje rozstrzygnięcia na art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim jest on niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07). Według skarżącej bezpodstawne jest przy tym powoływanie się przez organ odwoławczy na to, że posiada "tylko" umiarkowany stopień niepełnosprawności, a nie znaczny jak w wyroku TK, bowiem niczym nieuzasadnione jest dyskryminowanie osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, poprzez stosowanie wobec nich przepisu niezgodnego z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w trakcie jego wydawania przepisami prawa. W razie zaś uwzględnienia skargi wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym nie posiadając kompetencji do rozstrzygania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Zatem nie mogąc rozstrzygać co do meritum sprawy Sąd nie jest władny orzec o przyznaniu świadczenia względnie o zmianie przyznanego przez organ administracji publicznej świadczenia. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny między innymi przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Skarżąca, urodzona [...] r., w związku z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. nr [...], w którym stwierdzono, iż niepełnosprawność istnieje od 5 kwietnia 2005 r., a ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się od 17 kwietnia 2008 r., spełnia kryteria do otrzymania powyższego świadczenia wymagane przepisem ust. 3 art. 16 cyt. ustawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do, przyjętej w decyzji Burmistrza [...], daty początkowej pobierania przez skarżącą omawianego świadczenia. W art. 24 ust. 2, 3a i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. zawarto w tym zakresie dwie dotyczące dwóch różnych sytuacji regulacje, mające między innymi odniesienie do zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. Przepisy art. 3a i 3b dotyczą kontynuacji pobierania świadczenia, to jest przypadku, gdy upłynął okres pobierania świadczenia w związku z utratą ważności orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności i złożony zostaje w ośrodku pomocy społecznej wniosek o przyznanie tego samego świadczenia na dalszy okres. W świetle tych przepisów, celem nieprzerywania ciągłości pobierania świadczenia zależnego od niepełnosprawności, wystarczy złożenie w organie pomocy społecznej w miesiącu, w którym kończy się prawo do świadczenia, wniosku o jego przyznanie z załączonym do niego zaświadczeniem właściwej instytucji potwierdzającym wystąpienie z wnioskiem o ponowne ustalenie niepełnosprawności (lub stopnia niepełnosprawności), a następnie – przedłożenie w organie nowego orzeczenia o niepełnosprawności (stopniu niepełnosprawności), zazębiającego się czasowo z poprzednim orzeczeniem (faktycznie wydłużającego okres poprzednio orzeczonej niepełnosprawności). W opisanym przypadku, przy zachowaniu wszystkich wymienionych wyżej wymogów, osoba zainteresowana otrzymuje świadczenie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia dot. niepełnosprawności. Jeśli wniosek w organie pomocy społecznej nie został złożony, jak wyżej wskazano, w miesiącu, w którym kończy się prawo do świadczenia, lecz później, to świadczenie podlega przyznaniu od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W razie braku przesłanek do przyjęcia że zachodzi kontynuacja świadczenia wobec braku ciągłości niepełnosprawności, zastosowanie ma art. 24 ust. 2, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przepis ten należałoby stosować także w razie ubiegania się o świadczenie rodzinne w ogóle po raz pierwszy, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jednak zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] nie mogą się ostać jako oparte na przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w zakresie określenia daty początkowej ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego, uzależnionego od niepełnosprawności, względnie stopnia niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją RP. Jakkolwiek wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/2007 r., na który powołuje się skarżąca, zapadł na tle zbliżonego stanu faktycznego związanego z przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem dotyczył on osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, to motywy tego wyroku mają pełne odniesienie do niniejszej sprawy, w której ustalenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, nastąpiło orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. nr [...], na mocy którego stwierdzono, iż niepełnosprawność istnieje od 5 kwietnia 2005 r., a ustalony stopień niepełnosprawności (umiarkowany) datuje się od 17 kwietnia 2008 r. Na skutek wydania wymienionego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił domniemanie konstytucyjności, przy czym w motywach orzeczenia Trybunał nie wskazał, by na wynik badania konstytucyjności tego przepisu miał wpływ stopień niepełnosprawności, czy też tryb jej stwierdzania. W art. 24 ust. 2, jak wcześniej podkreślono, jako początkowy termin przyznania świadczenia przewiduje się miesiąc złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Treść art. 24 ust. 2 ustawy powoduje, że w razie rozbieżności między datą wystąpienia stopnia niepełnosprawności stwierdzoną orzeczeniem kompetentnego organu czy sądu a datą złożenia wniosku o świadczenie, uznaje się za bez znaczenia datę wskazaną we wspomnianym orzeczeniu. Przy powyższym unormowaniu przedłużające się postępowanie w przedmiocie niepełnosprawności spowodowane czy to opieszałością prowadzącego je organu, czy to wadliwością rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego skutkuje ponoszeniem przez osobę ubiegającą się o świadczenie konsekwencji takiego stanu rzeczy w postaci ustalenia późniejszego początkowego terminu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. To z kolei pozostaje w sprzeczności z celem, jakiemu ma służyć zasiłek pielęgnacyjny. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. w art. 2 pkt 2 statuuje, iż zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem opiekuńczym, zaś jego przyznanie i cel sprecyzowano w art. 16 ust. 1,2 i 3. Zasiłek pielęgnacyjny w myśl tych ostatnich przepisów przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znaczącym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia takiej osobie opieki i pomocy innej osoby. Mające charakter konstytutywny orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności, przez którą należy rozumieć także, jak to ma miejsce w przypadku skarżącej, orzeczoną przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, określa datę jej powstania i od tej pory dana osoba wymaga pomocy, gdyż ponosi zwiększone wydatki związane z niepełnosprawnością przy jednoczesnym braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Zatem zasiłek pielęgnacyjny spełnia swój ustawowy cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu w przedmiocie niepełnosprawności. Zastosowany w niniejszej sprawie przez organy art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie sytuacji, w której niepełnosprawność powstała przed dniem złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest niezgodny nie tylko z celem zasiłku pielęgnacyjnego, lecz przede wszystkim, jak to wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z artykułem 2 Konstytucji RP stanowiącym, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady państwa prawnego wynika nakaz poprawnej legislacji, który przez nieprecyzyjną treść wskazanego przepisu został przez ustawodawcę naruszony skoro przepisem tym pozbawiono prawnego znaczenia rozstrzygnięcia kompetentnych organów w przedmiocie daty ustalenia niepełnosprawności. Nadto autorytet państwa prawnego podważa sytuacja, w której obywatel ponosi konsekwencję wydania wadliwej decyzji. Żadnego wpływu na termin, od którego przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny nie ma bowiem to, że postępowanie w sprawie orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności trwało dłużej z powodu wydania przez organ I instancji decyzji niezgodnej z prawem, która w wyniku odwołania się, w kolejnej instancji (administracyjnej lub sądowej) została zmieniona. Nie bez znaczenia jest przy tym, iż art. 24 ust. 2 stosowany jest wobec osoby niepełnosprawnej, której ochronę zapewnia art. 69 Konstytucji. Z kolei realizacja zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP obejmuje niewątpliwie ochronę słabszych ekonomicznie jednostek w drodze udzielania im określonych świadczeń socjalnych przez państwo i organy samorządowe. Do takich jednostek należą osoby niepełnosprawne, niezdolne do pracy, wymagające leczenia, rehabilitacji oraz opieki. Zastosowany w niniejszej sprawie art. 24 ust. 2 uniemożliwia realizację tej zasady. Konstytucja, jak stwierdza się w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to zarówno zakaz stosowania prawa sprzecznego z Konstytucją, jak i nakaz stosowania prawa zgodnego z nią. Nadto powyższy przepis nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia przepisów prawnych w granicach zakreślonych Konstytucją. W razie wykroczenia przez ustawodawcę poza normy konstytucyjne Trybunał Konstytucyjny uprawniony jest do stwierdzenia w trakcie rozpatrywania konkretnej sprawy, iż dany przepis ustawowy pozostaje w sprzeczności z nimi. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 23 października 2007 r. niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP oznacza dla rozpoznawanej sprawy, iż przepis ten, w zakresie, w jakim stwierdzona została powyższa niezgodność, nie może być uznany za prawidłową podstawę wydanych decyzji administracyjnych. W myśl art. 145 a § 1 K.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego (jego przepisu) z Konstytucją, stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla tę decyzję jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Uznając, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania wymienionych przepisów, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...]. Dla ustalenia terminu, od którego należy przyznać zasiłek pielęgnacyjny, jako miarodajną należy przyjąć w nowowydawanej decyzji, datę początkową umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wskazaną w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. nr [...], na mocy którego stwierdzono, iż niepełnosprawność istnieje od 5 kwietnia 2005 r., a ustalony stopień niepełnosprawności (umiarkowany) datuje się od 17 kwietnia 2008 r., które to orzeczenie stanowiło warunek skutecznego wystąpienia skarżącej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. K. Gruszecki G. Malinowska – Wasik R. Owczarzak