II SA/Bd 251/14

Dnia 3 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi H. K., M. K. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 4 marca 2013 r. P. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w G., wystąpiła do Starosty R. o wydanie decyzji zezwalającej jej na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość oznaczoną jako działki numer 45/1 i 46/1 o łącznej powierzchni 8,76 ha, położoną w obrębie Ś., gmina P. K., zapisaną w księdze wieczystej numer [...] i [...], stanowiącą własność skarżących M. i H. K., odcinka sieci gazowej gazociągu średniego ciśnienia DE250PE relacji Piotrków - Radziejów o przekroju nie większym niż 250 mm na długości 546 metrów, na głębokości co najmniej 1 metra, o strefie kontrolowanej wynoszącej łącznie 1 metr, licząc od osi gazociągu w dwie strony po 0,5 metra, a także na zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Starosta R. decyzją z dnia [...]r., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww nieruchomości, nadając przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta R. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości zgodnie z wnioskiem z dnia 4 marca 2013 r. Organ I instancji zobowiązał przy tym Polską Spółkę Gazownictwa do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 124 i art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości, a także wskazując na naruszenie przepisu art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności świadczącego o trwających rokowaniach, naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału i nie uwzględnianie zarzutów i wniosków dowodowych składanych w toku postępowania, a także naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego w przedmiocie ograniczenia prawa własności, wskazując jednocześnie na naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z przepisem zawartym w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy tym stosownie do treści art. 124 ust. 3 w/w ustawy, udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wojewoda wskazał, że szczegółowy przebieg planowanej inwestycji został określony w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. K. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta R. wskazał przy tym, że wskazany przebieg jest najkrótszym i najdogodniejszym połączeniem infrastruktury gazowej. Właściciele nieruchomości w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie mieli możliwość zapoznania się z planowanym przebiegiem gazociągu, przedstawionym na załącznikach graficznych, dołączonych do wniosku i decyzji lokalizacyjnej. Uznał, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż ograniczenie korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne dla realizacji celu publicznego. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Wojewoda stwierdził również, iż przed udzieleniem zezwolenia w sprawie były prowadzone rokowania pomiędzy właścicielami nieruchomości a wnioskodawcą. Dowodami w tym zakresie jest korespondencja pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem, dołączona do wniosku z dnia 4 marca 2013 r. o wszczęcie postępowania. Organ odwoławczy podał, że dowodami na brak zgody właścicieli nieruchomości na planowane ograniczenie korzystania z nieruchomości jest pismo z dnia 1 grudnia 2012 r., w którym skarżący nie wyrażają zgody na zaproponowane warunki, a także notatka służbowa z dnia 17 stycznia 2013 r., z której wynika, iż skarżący zażądali rekompensaty w kwocie [...] zł netto, a reprezentujący P. Spółkę Gazownictwa pełnomocnik zaproponował rekompensatę w kwocie [...] zł brutto. Brak zgody potwierdza również wezwanie do podjęcia rokowań z dnia 1 lutego 2013 r. i odpowiedź właścicieli z dnia 11 lutego 2013 r., uzależniająca taką zgodę od zapłaty odszkodowania w kwocie [...] zł netto. W następstwie przeprowadzonych rokowań strony nie doszły więc do porozumienia. Wskazane stanowisko właściciele nieruchomości podtrzymali także w piśmie datowanym na dzień 7 sierpnia 2013 r. i w piśmie z dnia 24 września 2013 r. Do zmiany stanowiska stron nie doprowadziły również późniejsze działania Starosty R., prowadzone w toku postępowania, zmierzające do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami, stosownie do treści art. 13 k.p.a. Organ podkreślił, że sama gotowość do zawarcia ugody wyrażana przez jedną ze stron, tzn. właścicieli nieruchomości, jednakże bez zaakceptowania warunków przedstawionych przez stronę przeciwną (inwestora), nie może być uznana za wyrażenie zgody. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji zebrał i rozpatrzył w tym zakresie cały materiał dowodowy, stosownie do wymogów zawartych w art. 77 k.p.a., mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dlatego też zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ I instancji materiału dowodowego świadczącego o trwających rokowaniach uznał za nieuzasadniony. Zdaniem organu II instancji bezprzedmiotowy w odniesieniu do decyzji z dnia [...] r. jest również zarzut naruszenia przepisu art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przedmiotem powyższej decyzji nie jest udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Powyższy zarzut może być natomiast rozpatrywany w odniesieniu do decyzji z dnia [...] r. udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. W kwestii naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podkreślił, że w świetle tego przepisu, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odpowiada powyższym warunkom i nie narusza w tym zakresie przepisów ustawy zasadniczej. Na zakończenie organ stwierdził, że Starosta R. rozpatrując przedmiotową sprawę, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., uzupełnił uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji - stosownie do treści przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nieuprawniony, zdaniem Wojewody [...] jest przy tym zarzut, zgodnie z którym organ I instancji nie uwzględnił wniosków i uwag strony odwołującej, zgłaszanych w toku postępowania, gdyż te, jak wynika z akt sprawy, dotyczyły wyłącznie kwoty rekompensaty, a przedmiotem prowadzonego postępowania nie było ustalenie kwoty rekompensaty czy ewentualnego odszkodowania, ale ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec braku naruszeń prawa w powyższym zakresie nieuzasadniony jest w ocenie Wojewody zarzut dotyczący naruszenia przepisu zawartego w art. 10 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zwłaszcza, że strony w toku prowadzonego postępowania były na bieżąco informowane o swoich prawach i miały możliwość wnoszenia uwag i zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, na co wskazują pisma z dnia 28 sierpnia 2013 r. i 17 września 2013 r., skierowane do stron postępowania. Na powyższą decyzję Wojewody skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, skarżący zarzucili organowi naruszenie: art. 124 ustawy o gospodarcze nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, - art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału, nie doręczenie decyzji zarówno organu I instancji, jak i decyzji organu II instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi radcy prawnemu C. S., nie uwzględnianie zarzutów i wniosków dowodowych składanych w toku postępowania, art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego i orzeczenie w przedmiocie ograniczenia prawa własności, - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu zawartego w przedmiotowej skardze, dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału, nie doręczenie decyzji zarówno organu I instancji, jak i decyzji organu II instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi radcy prawnemu C. S., Wojewoda podkreślił, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu. Ponadto wskazał, iż skarżący nie przedstawili takiego pełnomocnictwa na etapie postępowania odwoławczego, a wszystkie pisma, w tym odwołanie, kierowane przez skarżących do organów prowadzących postępowanie podpisywali osobiście, bez udziału pełnomocnika. Dlatego też powyższy zarzut uznał za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") stanowi podstawę do ich uchylenia. Przechodząc do przedstawienia motywów, dla których należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w pierwszym rzędzie Sąd zobligowany był do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa procesowego. Przystępując do kontroli w tym zakresie należało mieć na uwadze, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa. Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia - z urzędu lub na wniosek - stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. W pierwszym rzędzie wskazać należy na wadliwość postępowania pierwszoinstncyjnego oraz odwoławczego wynikającą z naruszenia w tym postępowaniu przepisu art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Według przepisu art. 40 § 1 k.p.a. pisma - w szczególności zaś decyzje administracyjne - należy doręczać stronie do jej rąk własnych. Strona może jednak w postępowaniu administracyjnym działać również przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje norma art. 40 § 2 k.p.a. zgodnie z którą pisma doręcza się pełnomocnikowi. Mając na względzie lakoniczność przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję pełnomocnictwa, w orzecznictwie przyjęto stanowisko, że w razie potrzeby, należy posiłkować się przepisami prawa cywilnego. W wyroku z dnia 4 lipca 2006 r. (II OSK 941/05) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, że zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictwa wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie jej ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki". Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 3 czerwca 2014 r. skarżący przedłożyli kserokopie: pełnomocnictwa dla radcy prawnego C. S. z dnia 15 lipca 2013 r. upoważniające do działania i podejmowania wszelkich czynności przed Starostą R. oraz organami wyższych instancji w przedmiotowej sprawie, tj. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczoną jako działki numer 45/1 i 46/1 oraz protokół z negocjacji z dnia 16 lipca 2013 r. Z przedłożonego protokołu wynika, że w negocjacjach przeprowadzonych w Starostwie Powiatowym w R. udział wzięli m.in. strona skarżąca oraz ww. pełnomocnik, którzy na zakończenie złożyli stosowane podpisy. Z powyższego ewidentnie wynika, że od dnia 16 lipca 2013 r. organ I instancji posiadł informację, iż skarżący są reprezentowani przez pełnomocnika. W związku z tym powinien całą korespondencję kierować na adres pełnomocnika skarżących, a nie na adres strony skarżącej. Podobnie czynił organ odwoławczy. Oznacza to tym samym, iż od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym - doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa - organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia (decyzje i postanowienia). Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że jeżeli strona powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem swojego pełnomocnika, to pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt: VII SA/Wa 389/08 LEX nr 508402; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. II SA/Kr 551/11 LEX nr 821556). W powołanych wyrokach wskazano także, że doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. regułą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Z powyższych względów uznać należało, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Pomijając pełnomocnika w sprawie organy ograniczyły skarżącym prawo do skutecznej obrony. Natomiast ustosunkowanie się do meritum sprawy jest zdaniem Sądu przedwczesne z uwagi na wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego. Skoro uchybienia procesowe mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia to odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest przedwczesne. Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że naruszenia procedury dotyczą obu instancji postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu obu decyzji wydanych w sprawie. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt 2 sentencji wyroku stanowi art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji).