II SA/Bd 252/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2007r. sprawy ze skargi Rajmunda K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. na podstawie art. 29 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa a także uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] 2004 r w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. do załatwiania spraw i wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień, po rozpatrzeniu wniosku R. K. nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] relacji Droga nr [...] - Droga nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości B. Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji wskazał, iż natężenie ruchu na przedmiotowej drodze jest tak duże (średni dobowy ruch w roku pojazdów rzeczywistych wynosi [...] - na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu z 2000 roku), że obsługa komunikacyjna przedmiotowej posesji poprzez proponowany zjazd przyczyniłaby się do licznych kolizji i stworzenia dodatkowego zagrożenia na drodze. Zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu na drodze niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z drogi. W związku z powyższym w trosce o bezpieczeństwo użytkowników ruchu ilość zjazdów na drodze wojewódzkiej nie może ulec zwiększeniu. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie R. K. podnosząc, że na drodze w pobliżu działki [...] istnieją wjazdy do posesji, zaś linia rozgraniczająca pasy ruchu jest linią przerywaną, co nie przeszkadza na zjazdy do posesji, a także sporadyczny wjazd na działkę nie będzie blokował ruchu na ulicy [...], zaś istniejący wjazd z ulicy [...] przez działkę nr [...] jest wąski i niemożliwy jest przejazd samochodu dostawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] 2005 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją. Uzasadniając swoje stanowisko kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji stwierdzając, iż zgodnie przepisem art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jednak zgodnie z przepisem art. 29 ust. 4 w/w ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację Następnie decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. odmówił wszczęcia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r., Nr [...] wskazując, iż wniosek został potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 145 kpa, a także, że w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby ewentualną zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie R. K. podnosząc, że rozpatrywana sprawa powinna być rozpatrywana w trybie przepisu art. 145 k.p.a. bądź art. 154 k.p.a., gdyż na podstawie ostatecznej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż organ administracji publicznej pierwszej instancji wadliwie rozpatrzył wniosek strony w trybie postępowania wznowieniowego. Wynika to z faktu, iż wznowienie postępowania następuje zgodnie z przepisem art. 149 § 1 k.p.a. w drodze postanowienia, zaś takie postanowienie w rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane. Ponadto zgodnie z przepisem art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę w ostatniej instancji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wydało decyzję z dnia [...] 2005 r. znak: [...], która utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2005 r. znak: [...]. Wobec powyższego Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich nie jest organem właściwym do wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Okoliczności przedstawione we wniosku strony z dnia 11 kwietnia 2006 r. nie wskazują, iż strona zażądała rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w trybie wznowienia postępowania, a rozpatrując sprawę ponownie organ administracji publicznej pierwszej instancji powinien ją załatwić w trybie przepisu art. 154 k.p.a. Następnie decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] 2005 r., znak: [...] odmawiającej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] relacji Droga nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości B. wskazując, iż przytoczone we wniosku okoliczności nie powodują możliwości zmiany stanowiska zajętego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. w decyzji z dnia [...] 2005 r. tym bardziej, że decyzja ta była już przedmiotem kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Od powyższej decyzji wniósł ponownie odwołanie R. K. podnosząc, że rozpatrywana sprawa powinna być rozpatrywana w trybie przepisu art. 154 k.p.a. bądź art. 155 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że stanowisko organu pierwszej instancji ograniczyło się do samego stwierdzenia dotyczącego odmowy zmiany wydanej decyzji i nie zostało w żaden sposób umotywowane, wobec czego nie sposób pogodzić takiego postępowania z regulacją prawną wynikającą z k.p.a., a zwłaszcza z zasadą zawartą w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., zgodnie z którą integralną częścią decyzji administracyjnej stanowi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Podstawową, bowiem funkcją, jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną k.p.a. - art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Kolegium wskazało także, iż rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie przewidzianym przez przepisy procedury administracyjnej i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie w trybie przepisu art. 154 k.p.a. Następnie decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. ponownie odmówił zmiany decyzji z dnia [...] 2005 r., znak: [...] odmawiającej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] relacji Droga nr [...] na działkę nr [...]. w miejscowości B. wskazując, iż przedmiotowa droga będąc drogą wojewódzką do B. od strony P. (będąc przedłużeniem drogi krajowej nr 5) i łącząc drogi krajowe nr [...] przenosi ruch drogowy o znacznym natężeniu - w ilości 13703 pojazdów na dobę na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu z 2000 r. oraz 16550 pojazdów na dobę na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu z 2005 r. Usytuowanie kolejnego zjazdu w ciągu drogi o tak znacznych natężeniach ruchu nie tylko dodatkowo ograniczałoby przepustowość przedmiotowej drogi, ale także pogorszyłoby warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie stwarzającym niebezpieczeństwo wskutek dużego natężenie ruchu w miejscu już obecnie nie będącym bezpiecznym. Ponadto organ wyjaśnił, iż usytuowanie zatoki postojowej rodziłoby negatywne skutki związane zarówno z utrudnieniami w ciągłości ruchu jak też zagrożenia bezpieczeństwa związane z dostępem do posesji, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza o charakterze, jaki przewiduje wnioskodawca (parkowanie klientów, dostawców, itp.). Dodatkowo organ podniósł, że usytuowanie miejsc parkingowych wiąże się ze znacznymi zmianami natury technicznej w ciągu niedawno zmodernizowanej drogi wojewódzkiej nr [...]. Wjazd i wyjazd pojazdów w tym dostawczych do warsztatu o określonym z uwagi na rodzaj działalności charakterze jak też parkowanie takich na proponowanych miejscach parkingowych bez wątpienia stwarzałoby utrudnienia w ruchu jak też pogorszyłoby warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarząd Dróg Powiatowych wskazał także, że zarząd drogi stosownie do treści art. 19 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zobowiązany jest do zarządzania drogami w tym do ochrony pasa drogowego, co w świetle określenia zawartego w art. 4 pkt 21 tej ustawy oznacza "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Od powyższej decyzji wniósł ponownie odwołanie R. K. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając, jednocześnie, iż nie zostały uwzględnione w rozpatrywanej sprawie okoliczności mające istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, tj. uwzględnienia przez organ administracji publicznej pierwszej instancji istniejących zjazdów znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] 2007 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i prawne dokonane w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji wskazując jednocześnie, iż zgodnie z przepisem art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy podkreślił także, że w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie, z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy: 1. w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi - do zarządcy drogi; 2. 2. w pozostałych przypadkach - do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. skarżący wniósł o uchylenie jej w całości, zarzucając niewnikliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a tym samym obrazę art. 7 k.p.a., a co w konsekwencji, zdaniem skarżącego, prowadzi do nieuwzględnienia możliwości przewidzianej w art. 154 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zarówno decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. naruszają przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak w przedmiotowej sprawie postępowanie nadzorcze prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez organ administracyjny na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96). Tryby postępowania przewidziane w art. 154 kpa rozstrzygnięcie sprawy pozostawiają uznaniu organu administracji. W tym trybie postępowania wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., która utrzymała w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] 2006 r., Nr [...] odmawiająca zmiany decyzji [...] z [...] 2005 r., Nr [...] odmawiającej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] relacji Droga nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości B. Istotą postępowania prowadzonego, jak już wskazano wyżej, w trybie art. 154 kpa jest zmiana lub uchylenie decyzji również niedotkniętej żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Ograniczenie się przez organ jedynie do zbadania legalności, z pominięciem wskazanych w tym przepisie przesłanek, stanowi naruszenie prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1987 r., III SA 1048/86 - ONSA 1987, Nr 2, poz.50). Zauważyć również należy, że jeżeli Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji wydanych w trybie art. 154 KPA ma obowiązek badania, czy organ orzekający nie przekroczył granic uznania wyznaczonych przesłankami określonymi w tym przepisie, co jest interesem społecznym lub słusznym interesem strony, to tym bardziej, więc obowiązany jest wnikać w to, czy w świetle tych przesłanek sprawa była w ogóle rozpoznawana. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że organy administracji rozpoznając sprawę wskazały jedynie, iż zlokalizowanie zjazdu w miejscu wskazanym przez stronę postępowania ograniczyłoby dodatkowo przepustowość drogi i pogorszyłoby warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie stwarzając niebezpieczeństwo wskutek dużego natężenia ruchu w miejscu już obecnie będącym niebezpiecznym, a tym samym oceniły sprawę jedynie z punktu widzenia "słusznego interesu społecznego". Ponadto analizując dalej uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że poza obszernym opisem stanu faktycznego i przywołaniem zasad, jakimi kierują się postępowania nadzwyczajne z art. 154 kpa, organ administracji zarówno I jak i II instancji w żaden sposób nie odniósł się do interesu prawnego skarżącego. Skoro, zatem organ pominął ocenę tych przesłanek, to uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 154 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszenia art. 10 kpa. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd o samodzielnym charakterze postępowania nadzorczego, którego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania zakończonego badaną decyzją. Rozstrzygające w tym postępowaniu organy obowiązane są przestrzegać ogólnych reguł procedury administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 10 kpa organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarówno organ administracji I jak i II instancji przeprowadził postępowanie bez udziału wszystkich zainteresowanych osób, choć postępowanie powinno objąć wszystkie osoby, których interesów prawnych dotyczyło, a zatem te które były stronami w pierwotnym postępowaniu. Art. 10 § 2 kpa stwarza organom administracji publicznej możliwość odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 kpa tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na groźną niepowetowaną szkodę materialną, co w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzorczy rozważy wskazane wyżej kwestie i podejmuje stosowaną decyzję. Naruszenie przepisów proceduralnych wskazanych wyżej stanowi w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę do uchylenia obu decyzji administracyjnych wydanych w trybie nadzoru. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji z uwzględnieniem treści art. 152 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.