II SA/Bd 252/08

Dnia 8 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 252/08 Uzasadnienie M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], utrzymującą w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) w zw. z art. 56 ust. 1 lit. b pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2007r. znak [...] odmawiającą wydania na rzecz skarżącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno-magazynowego na instalację spopielania zwłok. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56, art. 376 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ I instancji rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. i jednocześnie orzekł o odmowie uzgodnienia warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w przedmiotowej sprawie. Postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. przez skarżącego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. (skarga z dnia [...] listopada 2007 r.), z takim skutkiem, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] odmawiającej wydania na rzecz skarżącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego zawartego w art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza: art. 77 w zw. z art. 7, oraz art. 80 poprzez niedokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym zwłaszcza treści postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. przy pominięciu słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa m.in. przez dopuszczenie się nadinterpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skarżący poinformował w odwołaniu o skardze wniesionej do Sądu w sprawie postanowienia z dnia [...] listopada 2007 r., której kopię jednocześnie załączył i oświadczył, że stanowi ona integralną część odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie uwzględniło odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy orzeczenie organu I instancji Kolegium stwierdziło, że w sprawie nastąpiła sytuacja, w której nie ma uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ wymieniony w art. 48 ust. 2, a poprzez ten przepis, przez organ o którym jest mowa w art. 57, tj. państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Zdaniem Kolegium organ I instancji z uwagi na art. 56 ust. 1 lit. b pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie miał możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwzględnieniem wymaganego uzgodnienia. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione również pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu argumentując to tym, iż nie posiada uprawnień do oceny wydanego postanowienia uzgadniającego. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2007 r., w której zażądał uchylenia jej w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego zwartego w art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną jego interpretację oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasad ogólnych (art. 6 k.p.a. obligującego organ do działania na podstawie przepisów prawa m.in. przez dopuszczenie się nadinterpretacji, Art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieuprawnione sanowanie naruszeń przez organ I instancji przepisów Kpa, a także art. 80 tej ustawy polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy poprzez niedokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym zwłaszcza treści postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. przy pominięciu słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zostało uchylone przez WSA w B. wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 997/07. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zasygnalizował jednocześnie, że skarżący może żądać wzruszenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy w dacie złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy we W. miał pełną wiedzę co do stanu faktycznego związanego ze skargą skarżącego wniesioną na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. W ocenie Sądu skarga wniesiona w powyższej sprawie była zagadnieniem prejudycjalnym. Zachodził, bowiem ścisły związek pomiędzy zaskarżonym do Sądu postanowieniem organu sanitarnego z dnia [...] listopada 2007 r., a decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Na organie odwoławczym, zatem spoczywał obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Na etapie postępowania odwoławczego uległ w stosunku do etapu postępowania przed organem I instancji zmianie stan faktyczny w tym znaczeniu, że postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. organu sanitarnego zostało zaskarżone do Sądu. W ocenie Sądu zatem wystąpiła przeszkoda do dalszego prowadzenia postępowania, a więc wydania decyzji merytorycznej, której byt uzależniony był ściśle od wyroku Sądu w sprawie negatywnego uzgodnienia zawartego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2007 r. Zresztą w decyzji Wójta Gminy W. w końcowej części uzasadnienia stwierdzono, że to właśnie powyższe negatywne stanowisko organu sanitarnego zadecydowało o decyzji odmownej w zakresie środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie z urzędu miał obowiązek zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd w zakresie zaskarżonego postanowienia organu sanitarnego. Podstawa zawieszenia wynikała z art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższy przepis wyodrębnia cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zawiesić można tylko toczące się postępowanie, a tym samym zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku postępowania. Mówiąc tu o postępowaniu administracyjnym, chodzi o obydwa jego tryby, tj. postępowanie główne i postępowanie nadzwyczajne. Wystąpienie zagadnienia wstępnego jest niezależne od inicjatywy wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest też w żaden sposób ograniczone tylko do postępowania toczącego się przed organem I instancji. Końcową granicą czasową powstania zagadnienia wstępnego jest data wydania decyzji w danej instancji, jako wskazująca stan prawny i faktyczny, w którym zapadło rozstrzygnięcie, co jednoznacznie eliminuje możliwość powstania zagadnienia wstępnego po tej dacie. Drugi element w konstrukcji zagadnienia wstępnego to "właściwość" innego organu lub sądu do jego rozstrzygnięcia. W istocie chodzi tu o ten jej rodzaj, który określany jest jako właściwość rzeczowa. Kodeks nie przybliża prawnego znaczenia pojęć "inny organ" czy "sąd". Jedyna wskazówka służąca do ustalenia ich zakresu, jaka wynika z przepisu, związana jest koniecznością posiadania przez nie charakteru podmiotów rozstrzygających, skoro samo zagadnienie wstępne wymaga "rozstrzygnięcia". Ze względu na swoją rolę "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest organ udzielający pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.). Pojęcie "sądu", o którym mowa w przepisie, nie zostało ograniczone wyłącznie do sądów państwowych. Poza nimi może tu chodzić o każdy inny sąd, którego rozstrzygnięcie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ma po spełnieniu określonych warunków moc równą rozstrzygnięciu sądu państwowego. Sądy państwowe, to nie tylko sądy powszechne, ale również sądy administracyjne. Trzeci element konstrukcyjny zagadnienia wstępnego dotyczy relacji czasowej między rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Po wtóre, nie chodzi o takie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które na gruncie przepisów prawnych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały. W nauce i judykaturze mówi się tu najczęściej o "prawomocnym przesądzeniu" (J. Jendrośka (w:) Kodeks..., red. J. Borkowski, s. 182; por. także wyr. NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Użyte w tym określeniu pojęcie "prawomocności" nie może być jednak uznane za jedyny wyznacznik trwałości rozstrzygnięcia. Zasadniczo należy go odnieść do wypadku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd państwowy. Gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., trwały charakter posiada już decyzja ostateczna - art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 14 lutego 2001 r., III SA 3226/99, niepubl.). Formułując wymóg istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Trafnie przyjmuje, zatem judykatura, że chodzi tu o "bezpośredni związek przyczynowy" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.), "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania. W dacie złożenia przez skarżącego odwołania organ ten posiadał wiedzę na temat skargi wniesionej na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. Winien zatem zawiesić postępowanie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wyrokiem Sądu. Była to przesłanka obligatoryjna. Rozstrzygniecie Sądu w przedmiocie zaskarżonego postanowienia miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy i pozostawało w bezpośrednim związku z nią. W rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji, iż wyrokiem Sądu z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 997/07 , a po wydaniu decyzji zaskarżonej usunięte zostało z obrotu prawnego postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...], które w świetle art.56 ust. 1 lit.b pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska było wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten mianowicie stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając uzgodnienia organów, o których mowa w art. 48 ust. 2, a więc m.in. z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym ( art. 57 tej ustawy). Z uwagi na powyższe negatywne uzgodnienie tego organu poskutkowało wydaniem rozstrzygnięć Wójta Gminy W. oraz SKO we W. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie PWIS stanowiło w ocenie Sądu obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku.