II SA/Bd 255/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB), na po podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014r. poz.1619 ze zm.) nie uwzględnił zarzutów wniesionych przez zobowiązanego A. J. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na skutek doręczenia tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].10.2015r., [...] w związku z niewykonaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].12.1994r. znak: [...] o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego znajdującego się na działce nr [...] i częściowo na działce [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanką zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko okoliczności enumeratywnie wymienione w katalogu zawartym w art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). Organ nie uznał, że zarzut wynikający z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 – jest zasadny, gdyż w wystawionym tytule wykonawczym (TW-2) o charakterze niepieniężnym zacytowano treści obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].12.1994r., znak: [...]. dotyczącego rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego znajdującego się na działce oznaczonej nr [...] i częściowo na działce oznaczonej nr [...] w K.-P. Kolejny zarzut wynika z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Zdaniem organu, tytuł wykonawczy, który został wystawiony przez organ egzekucyjny zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w powyższym przepisie, został wydany przez właściwy organ, posiada oznaczenie wierzyciela, dokładnie określa osobę zobowiązaną jak i treść podlegającego egzekucji obowiązku. Organ nie uwzględnił również wniosku w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2015r. Jak wskazał Inspektor Powiatowy, zobowiązany nigdy nie był właścicielem nieruchomości na której samowolnie zrealizował budynek letniskowy. Obowiązek rozbiórki został na niego nałożony na mocy art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, jako na inwestora który jest sprawcą samowoli budowlanej. Zdaniem organu wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie, A. J. zarzucił naruszenie art. 162 kpa oraz art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 35 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 6 kpa oraz to, że organ nie uwzględnił zarzutów, które jego zdaniem znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, nie podjął ponadto czynności, których winien był dokonać z urzędu. Podkreślił on, że najistotniejszą kwestią w toczącym się postępowaniu jest dowolność prowadzonej egzekucji, która nie ma oparcia w treści decyzji administracyjnej. Nieruchomość podlegająca rozbiórce obecnie położona jest na działce nr [...]. Działka ta nie jest objęta decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].12.1994 r., wobec czego organ nie może uzupełniać treści obowiązku podlegającego egzekucji poprzez poczynienie własnych ustaleń faktycznych i modyfikować pierwotnej decyzji. W jego ocenie błąd merytoryczny w decyzji powoduje że należy wydać nowe rozstrzygnięcie, błędna decyzja jest bowiem bezprzedmiotowa, a postępowanie egzekucyjne prowadzone jest niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].12.1994 r. Autor zażalenia się wskazał ponadto na treść art. 35 § 1 u.p.e.a. W myśl tego przepisu w razie podniesienia określonych zarzutów zawiesza się postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie ich rozpatrzenia, pod warunkiem, że wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Nie zgodził się on również z wyrażonym przez organ w tej kwestii stanowiskiem, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB), na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4, oraz art. 33 § 1 pkt 3, 5 i 10 w związku z art. 34 § 4 i § 5 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że podstawą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym mogą być wyłącznie okoliczności enumeratywnie wymienione w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Ponadto, zarzuty nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Organ, ustosunkowując się do podniesionego zarzutu niewykonalności nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym wyjaśnił, że o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że zarzut niewykonalności decyzji z dnia [...]12.1994 r. nie możne zostać uznany za zasadny, odwołujący się bowiem jest inwestorem budowy przedmiotowego budynku letniskowego, użytkuje go i ma fizyczną możliwość dokonania rozbiórki obiektu, który znajduje się w jego posiadaniu. Usytuowanie przedmiotowego budynku letniskowego w dniu wydania decyzji z dnia [...].12.1994 r. na działce oznaczonej nr [...]i częściowo na działce oznaczonej nr [...], której to numeracja (w wyniku późniejszych zmian geodezyjnych) uległa zmianie na nr [...], nie powoduje, iż rzeczony obowiązek jest niewykonalny. Organ wskazał również, że wystawiony przez organ egzekucyjny tytuł wykonawczy TW-2 nr [...] z dnia [...].10.2015 r. jest prawidłowy i zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ nie stwierdził w przedmiotowej sprawie rozbieżności pomiędzy treścią decyzji określającej nałożony obowiązek, a tytułem wykonawczym. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie A. J. zarzucił naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł argument niewykonalności obowiązku nałożonego w drodze decyzji z dnia [...] grudnia 1994r. z uwagi na zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, w związku z którą przedmiotowy obiekt znajduje się obecnie na działce nr [...], nie natomiast na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 13 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Bd 255/16, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa, w tym trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle ar. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Kierując się wskazanymi wyżej zasadami i kryteriami Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, której zarzuty i argumenty uznać należy za chybione. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1994r. jest niemożliwa do wykonania w obecnym stanie prawnym z uwagi na to, że zmianie uległy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i utworzenie zgodnie z ewidencją zmian na gruncie m.in. działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek objęty obowiązkiem wynikającym z decyzji o nakazie rozbiórki i powtórzony w tytule wykonawczym. Zmiana numeracji działki, na której usytuowany jest obiekt, w stosunku do którego orzeczony został nakaz rozbiórki nie ma żadnego znaczenia dla bytu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 1994r. nakazującej rozbiórkę wskazanego w niej obiektu budowlanego. Istotne jest to, że nie zmienił się przedmiot obowiązku rozbiórki, który jest jednoznacznie wskazany zarówno w tytule wykonawczym, jak i w decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę jego wystawienia. Ostateczna decyzja jednoznacznie określa też adresata określonego w niej obowiązku, którym jest skarżący - jako inwestor obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że podział nieruchomości i ujęcie w ewidencji gruntów i budynków nowej numeracji działek ewidencyjnych powoduje ustanie obowiązku rozbiórki obiektu znajdującego się właśnie na tej nieruchomości, której numer ewidencyjny uległ zmianie. Rozumowanie skarżącego prowadziłoby do niedopuszczalnej konsekwencji w postaci uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania nałożonego decyzją organu administracji obowiązku i tym samym zniweczenia funkcjonowania systemu prawnego, który powinien cechować się spójnością i skutecznością. Należy podkreślić, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ egzekucyjny ma na celu wykonanie ciążącego na stronie obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa lub z ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszym przypadku obowiązek ten polega na wykonaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego stanowiącego domek letniskowy na działkach nr [...] i częściowo na działce [...] w K. W ocenie Sądu, istotne jest właściwe określenie w tytule wykonawczym przedmiotu obowiązku podlegającego egzekucji, a ten, w świetle przytoczonych wyżej okoliczności, nie budzi wątpliwości. Organy egzekucyjne w dostateczny sposób wykazały, że przedmiot samowoli budowlanej, wobec której wydano osobie odpowiedzialnej za jej powstanie nakaz rozbiórki, jest obiektem istniejącym nielegalnie. Skarżący posiada tytuł prawny do rozbiórki tego obiektu wynikający ze wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 1994r. Treścią zaskarżonego postanowienia jest nieuwzględnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzutów wobec wszczętego przez ten organ postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wykonanie nałożonego na skarżącego decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 1994r. Nr [...] obowiązku rozbiórki nielegalnie zbudowanego obiektu – domku letniskowego na działce nr [...] i częściowo na działce [...] w K. Podniesione przez skarżącego zarzuty, jak i argumenty skargi, opierają się na stanowisku, że podział działki nr [...] w 1996r. spowodował zmiany w ewidencji gruntów, a w konsekwencji wywołał stan prawny, w którym obowiązek określony w tytule wykonawczym przestał istnieć po wydaniu decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, ponieważ w decyzji i tytule wykonawczym jest mowa o budynku – domku letniskowym znajdującym się na działce nr [...] i częściowo na działce [...], a obecnie działki te nie istnieją, ponieważ obiekt zlokalizowany jest nowej działce wydzielonej nr [...]. W ocenie Sądu, oparty na tej podstawie zarzut jest niezasadny. Podstawę tego zarzutu wskazanego w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. może stanowić jedynie przedstawienie dowodów potwierdzających, że obowiązek wygasł z powodu jego wykonania lub innych przyczyn wynikających z czynności prawnych, np. - uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku, uznać należy za słuszne. Z tytułu wykonawczego, opartego na obowiązującej decyzji ostatecznej, nakładającej na daną osobę określony obowiązek, wynika domniemanie istnienia obowiązku. To zobowiązany musi wykazać, że obowiązek nie istnieje wskutek określonych zdarzeń faktycznych lub prawnych. Uchylenia takiego obowiązku nie powoduje natomiast podział działki, na której znajduje się podlegający egzekwowanemu nakazowi rozbiórki budynek i spowodowana tym podziałem zmiana numeru działki. Przyjęte przez stronę skarżącą założenie prowadziłoby w konsekwencji do łatwego obchodzenia wykonania ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę samowoli budowlanej i godziłoby w zasadę spójności i skuteczności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych i wynikających z nich skutków prawnych. Zgodnie bowiem z art. 16 kpa, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 , sygn. akt II OSK 1233/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt administracyjnych, podejmowane przez skarżącego działania w tym kierunku okazały się nieskuteczne, a więc nie spowodowały skutku prawnego w postaci wygaśnięcia (nieistnienia) obowiązku określonego w decyzji ostatecznej z dnia 22 grudnia 1994r. Nie zostały też przedłożone przez skarżącego inne dowody wskazujące na nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 1 u.p.e.a., wobec tego organy obu instancji zasadnie uznały, że powyższy zarzut nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Niezasadne jest też stanowisko skarżącego, dotyczące określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji (art. 33 pkt 3 u.p.e.a.). Nakaz rozbiórki dotyczy bowiem konkretnego obiektu budowlanego. Obowiązkiem organu wystawiającego tytuł wykonawczy jest ścisłe i jednoznaczne określenie tego obowiązku przez wskazanie m.in. usytuowania przedmiotu rozbiórki. W przypadku nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oznaczać to może konieczność zaktualizowania danych określających położenie tego obiektu, jeśli np. nastąpiła zmiana nazwy ulicy, oznaczeń geodezyjnych itp. i bez znaczenia jest, ile podziałów nieruchomości zostanie dokonanych i w wyniku tego - zmian numerów działek czy zmian numeracji porządkowej. Ma to istotne znaczenie nie tyle dla samego zobowiązanego do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, bo w tym przypadku przedmiot obowiązku z reguły nie budzi wątpliwości, ale w szczególności ma istotne znaczenie w przypadku konieczności zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego na wypadek bezskuteczności grzywny w celu przymuszenia, tj. wykonania zastępczego. W ocenie Sądu, tytuł wykonawczy spełnia wymagania wynikające z art. 27 ustawy egzekucyjnej. Tym samym odpada podstawa wniesienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym oparta o przepis art. 33 pkt 10 u.p.e.a., w szczególności: nieprawidłowego oznaczenia w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. W tytule wykonawczym z dnia [...] października 2014r. nr [...] treść podlegającego egzekucji obowiązku (część B poz. 5) została powtórzona za decyzją stanowiąca podstawę prawną obowiązku - którą również wskazano (część B poz. 2, 3, 4), ponadto wskazano akt normatywny, na podstawie którego wspomniana decyzja została wydana (część B poz. 1). Skarżącemu zostało przesłane upomnienie wzywające do wykonania nałożonego w decyzji z dnia [...] grudnia 1994r obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku w dniu [...] października 2014r., o czym świadczy zwrotne poświadczenie jego odbioru w aktach sprawy. Upływ czasu między doręczeniem powyższego upomnienia, a wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie czyni powyższego doręczenia upomnienia niebyłym. Zatem warunki wszczęcia egzekucji, wskazane w art. 15 § 1 u.p.e.a. zostały spełnione. Podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. Organ egzekucyjny na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Jeżeli zarzuty są uzasadnione – postanawia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji słusznie uznały zarzuty wniesione przez zobowiązanego, za bezzasadne i stanowisko swe w tym zakresie trafnie uzasadniły. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że podjęte przez skarżącego działania, mające na celu uchylenie się od wykonania nałożonego ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego przez niego obiektu budowlanego, oparte na przedstawionym wyżej zarzucie naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie mogą być skuteczne. Przepis ten stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego o niewykonalności obowiązku. W tym stanie rzeczy skargę uznać należy za nieuzasadnioną, wobec czego podlega ona oddaleniu zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.