II SA/Bd 256/19

Dnia 8 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. (zwanego dalej Burmistrzem) z [...] grudnia 2018 r. nr [...] uznającą świadczenie rodzicielskie wypłacone skarżącej E. K. w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. w kwocie [...]zł za nienależnie pobrane oraz nakazującą skarżącej zwrot nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że skarżąca na mocy decyzji Burmistrza z [...] marca 2018 r. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna T. K., na okres od [...] października 2017 r. do [...] listopada 2018r. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] lipca 2018r. Burmistrz przyznał świadczenie rodzicielskie na dziecko P. K., w kwocie [...]zł na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2019 r. Następnie pismem z [...] września 2018 r. Burmistrz powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zasadności pobierania świadczenia rodzicielskiego. Decyzją z [...] października 2018 r. Burmistrz uchylił w całości swoją decyzję z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie przyznania świadczenia rodzicielskiego. Od tej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wskazując na treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że skoro osoba uprawniona tj. skarżąca pobiera świadczenie pielęgnacyjne i nie zrezygnowała z niego, to świadczenie rodzicielskie nie przysługuje. Uchylenie przez organ I instancji decyzją ostateczną decyzji przyznającej prawo do świadczenia rodzicielskiego oznacza, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia rodzicielskiego. Ostateczna decyzja w tym zakresie wiąże organ administracji publicznej. Kolegium uznało, że konsekwencją powyższych ustaleń jest brak podstawy prawnej do pobierania świadczenia i stwierdzenie, że świadczenie rodzicielskie jest świadczenie nienależnie pobranym. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Kolegium wskazało, że za jedną z okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń należy uznać przypadki wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej określone świadczenie, oznacza to bowiem brak tytułu prawnego do pobierania świadczenia. W takich warunkach Kolegium uznało, że świadczenie rodzicielskie wypłacone w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało ponadto skarżącej na możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz zwróciło uwagę, że skarżąca istotnie nie ponosi winy za przyznanie świadczenia rodzicielskiego, bowiem organ posiadał dokumenty potwierdzające pobieranie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, a pomimo to, wbrew art. 27 ust. 5 u.ś.r. przyznał świadczenie rodzicielskie. W skardze do Sądu E. K. podniosła, że nie ponosi winy za przyznanie jej świadczenia rodzicielskiego, a w kwestii ewentualnego umorzenia MOPS w C. nie uprzedził jej o takiej możliwości i nakazał spłacić kwotę nienależnie otrzymanego świadczenia z kwot otrzymywanych tytułem świadczenia wychowawczego ("500 plus"). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Kolegium jest art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Cytowany przepis wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. Zatem o nienależnie pobranym świadczeniu w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym skorzystaniem z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 3417/18 uchylający wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2018 r. sygn. IV SA/Wr 117/18; wyrok NSA opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ślad za wskazanym wyrokiem NSA należy podkreślić, że obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła - w niniejszej sprawie tak się stało po uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia rodzicielskiego. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń. W niniejszej sprawie Kolegium wskazało tylko na pierwszą z wymienionych przesłanek, natomiast nie wypowiedziało się w ogóle w kwestii zaistnienia drugiej przesłanki. Należy podkreślić, że sąd administracyjny jest powołany do kontroli rozstrzygnięć organów administracji, a wobec tego nie może zastępować organów w ustalaniu istotnych dla sprawy okoliczności. Należy zwrócić uwagę, że Kolegium, utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2018 r., w istocie orzekło o uznaniu za "świadczenie nienależnie pobrane" świadczenia wypłacone skarżącej w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2018r., a więc w okresie przed wydaniem przez Burmistrza (w dniu [...] października 2018 r.), na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia rodzicielskiego. Wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 u.s.r. decyzję Burmistrza z [...] października 2018 r. (a dokładniej: jej skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie) Kolegium uznało za "okoliczność powodującą ustanie praw do świadczeń". Trzeba zauważyć, że decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter konstytutywny, kształtujący sytuację strony wyłącznie na przyszłość (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 3157/14, publ. CBOSA); w przedmiotowej sprawie ostateczna decyzja Burmistrza z 15 października 2018 r., nie zawiera też w sentencji żadnego wskazania o "ustaniu" prawa do świadczeń od 27 lipca 2018 r. Sam fakt wydania tej decyzji (w dniu [...] października 2018 r.) nie mógł zatem przesądzić o tym, czy świadczenie pobrane przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie rodzinne było świadczeniem nienależnie pobranym. Należy także zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie Kolegium nie wskazuje na żadne okoliczności, które zaistniały "po" przyznaniu świadczenia rodzinnego (świadczenia rodzicielskiego) tj. w okresie na jaki zostało przyznane to świadczenie. Tylko tego rodzaju okoliczności mogą spowodować wskazane w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. "ustanie", "zawieszenie" albo "wstrzymanie" przyznanego świadczenia. Wskazana przez Kolegium w uzasadnieniu okoliczność tj. fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjnego zaistniała "przed" przyznaniem świadczenia rodzicielskiego, nie mogła zatem być powodem "ustania" czy "zawieszenia" prawa do świadczenia rodzicielskiego; mogła być natomiast przeszkodą do jego "przyznania". Przyznanie świadczenia rodzicielskiego w takim stanie można zatem rozważać pod kątem wystąpienia przesłanek wznowieniowych (art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) lub przesłanek stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), co pociągałoby – po ewentualnym wydaniu decyzji w trybie wznowieniowym lub po stwierdzeniu nieważności – orzeczenie o nienależnie pobranym świadczeniu – ale nie na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., ale na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Z powyższego wynika, że z uchybieniem wynikającego z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy Kolegium ustaliło, że do rzeczywistego skorzystania przez skarżącą z formy wsparcia finansowego w postaci świadczenia rodzicielskiego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania nastąpiło w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r., a ponadto Kolegium dopuściło się uchybienia powyższego obowiązku nie ustalając, czy skarżąca pobrała świadczenie rodzicielskie pomimo że wiedziała, iż się ono jej nie należy (tj. że skarżąca została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczenia). Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że obecnie nie są spełnione przesłanki uznania, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie rodzinne (tj. świadczenie rodzicielskie) i w konsekwencji jest zobowiązana do jego zwrotu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; z późn. zm.) Sąd orzekł jak sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, winien dokonać ustaleń pozwalających na ocenę zaistnienia przesłanek do orzeczenia o nienależnym pobraniu przez skarżącą świadczenia rodzicielskiego; stanowisko organu odnośnie dokonanych ustaleń oraz oceny wystąpienia wszystkich przesłanek stosowanych przepisów prawa winno być zawarte w decyzji sporządzonej z zachowaniem wymogu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.