II SA/Bd 257/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Burmistrz K. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) i art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2256 ze zm.) nakazał S. sp. z o.o. w B. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) usunięcie z terenu nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości P., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb P., gm. K., składowanych na tej działce odpadów o kodzie: 20 03 01 niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne oraz o kodzie: 20 03 inne odpady komunalne, zgodnie z właściwymi przepisami prawnymi tj. poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie na prowadzenie takiej działalności wydanej przez właściwy organ administracji publicznej w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin nieruchomości stanowiącej własność Spółki stwierdzono obecność odpadów nieznanego pochodzenia. Pismem z [...] marca 2023 r. Spółka została wezwana do niezwłocznego usunięcia odpadów. W odpowiedzi Spółka w piśmie z [...] marca 2023 r. wskazała, że w tej sprawie prowadzone jest śledztwo mające na celu ustalenie sprawcy składowania odpadów. Pismem z [...] kwietnia 2023 r. Komisariat Policji w K. poinformował Burmistrza K. o umorzeniu śledztwa przez prokuraturę, jako podstawę przedkładając opinię biegłego sądowego, w której to stwierdzono brak zagrożenia dla środowiska. W piśmie z [...] lipca 2023 r. Spółka wyjaśniła, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości od [...] sierpnia 2021 r., a zdeponowanie odpadów na działce nie odbyło się na jej zlecenie, ani za jej przyzwoleniem i nie ma jednocześnie wiedzy, kto to uczynił. Postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. Burmistrz oddalił wniosek Spółki o przeprowadzenie dowodu ze wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania prowadzonego przez Komisariat Policji w K., wskazując, że nie jest konieczny dowód z całości tych akt dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu, z zastrzeżeniem art. 26a powołanej ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Organ, mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia oraz wyjaśnienia strony, podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zdeponowanie przedmiotowych odpadów. W ocenie Burmistrza czynności pozwoliły na uznanie za posiadacza odpadów Spółkę. Nie ustalono jednocześnie - zarówno w niniejszym postępowaniu, jaki i w postępowaniu prowadzonym przez Policję i Inspektorat Ochrony Środowiska - żadnego innego podmiotu, który wszedłby choćby czasowo w posiadanie przedmiotowej działki i w tym czasie urządził na jej terenie składowisko odpadów komunalnych. W tych okolicznościach Burmistrz zobowiązany był zastosować normę art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, który wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska, władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Ponadto, z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obalenie przywołanego domniemania prawnego może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (tak: wyrok NSA w sprawie III OSK 7129/21). W konsekwencji poczynionych ustaleń Burmistrz uznał, że spełniły się przesłanki z art. 26 ustawy o odpadach do nakazania w drodze decyzji administracyjnej domniemanemu posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka, zarzucając jej: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach poprzez zaniechanie dokonania wnikliwych ustaleń w zakresie pochodzenia odpadów zgromadzonych i bezkrytyczne przyznanie jej statusu posiadacza odpadów pomimo podjęcia przez nią inicjatywy dowodowej w celu obalenia domniemania ustawowego wysłowionego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie ustalenia posiadacza (lub posiadaczy) odpadów; b) art. 78 § 1 kpa poprzez oddalenie wniosków dowodowych Spółki pomimo faktu, że zmierzały one do wykazania okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ wydający decyzję na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach musi ustalić, kto jest w konkretnej sprawie posiadaczem odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach definicja legalna posiadacza odpadów stanowi, że rozumie się przez ten podmiot, wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wprowadzono domniemanie, że posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest podmiot władający powierzchnią ziemi. Jeżeli nie można zatem przypisać władztwa nad odpadami innemu konkretnemu podmiotowi, to posiadaczem odpadów w sensie prawnym jest podmiot władający powierzchnią ziemi, a więc co do zasady właściciel nieruchomości, na której znajdują się odpady. Domniemanie przyznające status posiadacza odpadów podmiotowi władającemu powierzchnią ziemi niezależnie od ich wytworzenia przez ten podmiot (a więc także w stosunku do odpadów porzuconych) ma charakter wzruszalny, może być więc wzruszone na skutek udowodnienia, że inny (niż podmiot władający powierzchnią ziemi nieruchomości, na której znajdują się odpady) podmiot jest wytwórcą bądź podmiotem będącym w posiadaniu odpadów, a więc podmiotem, któremu możliwe jest w świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przypisanie statusu posiadacza odpadów, a w konsekwencji skierowanie do tego podmiotu nakazu usunięcia odpadów zalegających w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania. Aby domniemanie, o którym mowa powyżej, zostało wzruszone, nie wystarczy, że podmiot władający powierzchnią ziemi oświadczy, że nie jest wytwórcą ani posiadaczem odpadów, a zostały one umieszczone na nieruchomości przez inny, nieokreślony podmiot, lecz konieczne jest wykazanie, udowodnienie tego faktu i konkretnego podmiotu. Jak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie, ciężar obalenia domniemania, że posiadaczem odpadów jest podmiot władający powierzchnią ziemi, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Ustalenie innego podmiotu odpowiedzialnego nie jest zaś obowiązkiem organu administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy Spółka nie wykazała, jaki inny podmiot powinien być zakwalifikowany jako posiadacz odpadów w rozumieniu .art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Dalej organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że w aktach sprawy znajduje postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej B. z [...] kwietnia 2023 r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa w sprawie składowania wbrew przepisom odpadów, tj. o czyn z art. 183 § 1 Kodeksu karnego, na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego, albowiem czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. Na podstawie postanowienia z [...] .07.2023 r. Burmistrz przeprowadził dowód m.in. z tego postanowienia. Nie uwzględniono natomiast wniosku pełnomocnika Spółki zawartego w piśmie z [...] lipca 2023 r. o zwrócenie się przez Burmistrza o udostępnienie dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, ewentualnie o przesłuchanie w charakterze świadków osób przesłuchiwanych w tym postępowaniu celem ustalenia posiadacza (posiadaczy) odpadów. Postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. Burmistrz oddalił ten wniosek, uznając przeprowadzenie takiego dowodu za zbędne i ograniczając się do przeprowadzenia dowodu z zawartej w tych aktach opinii biegłego sądowego co do charakteru składowanych odpadów oraz postanowienia prokuratury o umorzeniu śledztwa, w którym przytoczono zeznania świadków przesłuchanych w postępowaniu karnym. Analizując materiał dowodowy, Kolegium doszło do tożsamych wniosków co do nieustalenia innego niż właściciel nieruchomości podmiotu, któremu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach można przypisać status posiadacza odpadów. Zdaniem Kolegium, przeprowadzenie dowodu z wszystkich dokumentów zawartych w aktach śledztwa, które zostało umorzone, ewentualnie przesłuchanie przez organ świadków przesłuchiwanych w tym postępowaniu, nie mogłoby stanowić o okolicznościach mających znaczenie dla sprawy, biorąc pod uwagę treść postanowienia o umorzeniu śledztwa. W postanowieniu tym przytoczono bowiem syntezę: zeznań świadków, z której wynika bezspornie, że podmiot prowadzący śledztwo nie ustalił osoby (osób), które zdeponowały odpady. Wobec powyższego na podstawie akt śledztwa nie jest możliwe ustalenie innego niż właściciel nieruchomości podmiotu, któremu zgodnie z obowiązującymi regulacjami można by przypisać status posiadacza odpadów. Wniosek dowodowy Spółki nie mógł doprowadzić do bezpośredniego ustalenia konkretnego podmiotu, który zdeponował odpady, przedmiotem dowodu z wszystkich dokumentów zawartych w aktach śledztwa nie były więc okoliczności mające znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej. Skargę na ww. decyzję złożyła Spółka, zarzucając jej: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach poprzez zaniechanie dokonania wnikliwych ustaleń w zakresie pochodzenia odpadów pomimo podjęcia przez Spółkę inicjatywy dowodowej w celu obalenia domniemania ustawowego wysłowionego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie ustalenia posiadacza (lub posiadaczy) odpadów zdeponowanych przez podmiot trzeci na nieruchomości stanowiącej własność Spółki bez jakiejkolwiek wiedzy czy też pozwolenia z jej strony; - art. 78 § 1 kpa poprzez oddalenie wniosków dowodowych zawartych w piśmie z [...] lipca 2023 r. pomimo faktu, że zmierzały one do wykazania okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis art. 26 ww. ustawy stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Z kolei przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów, rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy spór sprowadza się de facto do ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów na nieruchomości, której Spółka jest właścicielką. Zdaniem Sądu okoliczność ta w toku prowadzonego postępowania nie została ponad wszelką wątpliwość wykazana. Sąd stwierdza, że organ I instancji bezzasadnie pominął wnioski dowodowe złożone przez Spółkę. Wyjaśnić należy, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to jednak, że domniemanie te może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Pogląd ten jest w orzecznictwie utrwalony (por. wyroki: WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1548/17, WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 3167/16). Powyższe zatem stanowi, że w ostateczności, w sytuacji braku możliwości ustalenia rzeczywistego sprawcy - wytwórcy odpadów, odpowiedzialność ta spada na władającego gruntem. Zaznaczyć należy, że rozważania organów dotyczące istnienia i skutków domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, są w pełni prawidłowe. Jednak w kontekście powyższego Sąd zauważa, że skoro domniemanie to wprowadza inny niż normalnie rozkład ciężaru dowodu, tj. obciąża on przede wszystkim podmiot władający gruntem, to należy umożliwić mu realne wykorzystanie z tego uprawnienia/obowiązku. Organ dysponował wiedzą o toczącym się postępowaniu karnym i pomimo tego nie podjął żadnych czynności celem przeprowadzenia dowodu z akt tegoż postępowania pomimo złożenia w tym zakresie stosownych wniosków dowodowych przez Spółkę, stwierdzając arbitralnie, że w zupełności wystarczy dopuszczenie dowodu z postanowienia o umorzeniu śledztwa. Podkreślić przy tym należy, że postanowienie to zostało wydane, ponieważ czyn nie zawierał znamion czynu zabronionego (a nie np. z powodu nieustalenia sprawcy). Zatem Prokurator nie odnosi się w nim do okoliczności związanych ze sprawstwem, ponieważ jego istotą jest stwierdzenie, że czyn nie zawierał znamion czynu zabronionego. Tym samym okoliczność, że postanowienie to zawiera podsumowanie przeprowadzonych dowodów, tj. stanowi ono ich syntezę, jak zauważa Kolegium, nie może przesądzać o tym, że analiza całych akt postępowania przygotowawczego nie pozwoliłaby na dokonanie ustaleń dotyczących sprawcy. W sytuacjach spornych, tj. takich jak w niniejszej sprawie, ostatecznie nieuwzględnienie przez organ zgłoszonych przez Skarżącą wniosków dowodowych stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. Podobnie naruszony został przepis art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ naruszył również zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa), zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że zostały również naruszone art. 78 i art. 80 kpa. Przy czym powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania, w rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów należało przeprowadzić dowody zawnioskowane przez Spółkę. Tym samym uznanie, że to jest ona posiadaczem odpadów, było przedwczesne. Natomiast zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Ocena ich zastosowania będzie bowiem możliwa dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. W konsekwencji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżącą wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. J. Brzezińska J. Wichrowski J. Janiszewska-Ziołek