II SA/Bd 258/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Janiny i Marka M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu II SA/Bd 258/05 UZASADNIENIE Prezydent Miasta T. decyzją z [...] 2004 r. [...], na podstawie: 1. art. 4 pkt 11 i art. 5, art. 98 ust. 4, art. 145-146 ust. 2 i 3, art. 147 i 148 ust. 1, 2 i 3, art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543), 2. § 1 pkt 1 Uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...]2003 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, 3. art. 104 i art. 107 kpa naliczył opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości rynkowej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], dla której na etapie podziału prowadzono księgę wieczystą KW [...], w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją [...] z dnia [...] 2003 r. w kwocie 10.920 zł płatną przez właścicieli nieruchomości Marka i Janinę M. zam. w Ł. przy ul. [...]. Opłatę rozłożono zgodnie z wnioskiem właścicieli na raty roczne płatne w ciągu 5 lat, każda w wysokości 2.184 zł, pierwsza rata w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna, natomiast pozostałe raty w terminie do dnia 31 marca każdego roku począwszy od roku 2005 do roku 2008. Uzasadniając decyzję wskazano, że przedmiotowa nieruchomość uległa podziałowi geodezyjnemu na wniosek jej właścicieli Marka i Janiny M., który został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta T. znak: [...] z dnia [...] 2003 r. W tej sytuacji dnia [...] 2003 r. wszczęto postępowanie w celu ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Rada Miasta T. Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2003 r. ustaliła opłatę adiacencką w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości, gdy nie nastąpiło przejęcie gruntów z mocy prawa pod drogi za odszkodowaniem płatnym z budżetu Gminy, co ma miejsce w tej sprawie. Na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego ustalono, iż wartość rynkowa w/w nieruchomości o pow. 16.297 m2 wg stanu przed podziałem wynosi: 277.049 zł, po podziale 313.478 zł ( w zaokrągleniu 36.400 zł). W ten sposób ustalono, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o 36.429 zł ( w zaokrągleniu 36.400 zł). Od decyzji tej Janina i Marek M. wnieśli odwołanie, zarzucając, że organ zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie podziału ich nieruchomości oraz nieruchomości sąsiada, nie wziął po uwagę materiału dowodowego, na który powoływali się odwołujący, tj. akt spraw podziałowych, akt sprawy eksmisyjnej, wykonywanej przez przeszło 20 lat, nie odniesienie się do pism opiniujących Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego z lipca 1997 r., co stanowiło naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] 2004 r. [...] na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz art. 138 § 2 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że organy rozstrzygające mają obowiązek podejmować decyzje w oparciu o obowiązujący stan prawny. W trakcie prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie zmienił się stan prawny. 21 września br. weszła w życie nowelizacja z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zaś 22 września br. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zaskarżona decyzja była podjęta na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed zmiany oraz w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę we wrześniu 2003 r. Rzeczoznawca powinien zweryfikować operat, aby uwzględnić wymagania uregulowane nowym rozporządzeniem. Tak więc konieczność uwzględnienia przez organ I instancji aktualnego stanu prawnego oraz weryfikacja operatu szacunkowego stanowiła przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Janina i Marek M. zarzucając jej niezgodność z prawem i wnosząc o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o: 1. odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), 2. oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek z pkt 1 wskazano, że strona odebrała decyzję Kolegium Odwoławczego w dniu [...] 2004 r., wniosła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 26 stycznia 2004 r., naruszając obowiązek jej wniesienia za pośrednictwem organu, którego działania jest przedmiotem skargi - Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wynikający z art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga została przekazana przez sąd organowi odwoławczemu w dniu 3 lutego 2005 r. (data stempla pocztowego), a zatem po upływie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Kolegium Odwoławczego zachodzi więc przesłanka z art. 58 § 1 pkt 2 cyt. ustawy do jej odrzucenia. Uzasadniając wniosek w pkt 2 wskazano, że merytorycznie skarga nie jest zasadna, bowiem w trakcie postępowania odwoławczego zmieniły się przepisy prawa materialnego, w oparciu o które orzekał organ I instancji, również operat szacunkowy będący podstawą obliczenia opłaty adiacenckiej, nie uwzględniał nowych regulacji prawnych. Z tych też względów uchylenie decyzji organu I instancji było niezbędne i zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia skargi należało rozważyć zasadność pierwszego wniosku organu drugiej instancji zawartego w odpowiedzi na skargę z [...] 2005 r., tj. wniosku o odrzucenie skargi, ponieważ strona skarżąca odebrała decyzję Kolegium Odwoławczego w dniu [...] 2004 r., wniosła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 26 stycznia 2004 r., naruszając obowiązek jej wniesienia za pośrednictwem organu, którego działania jest przedmiotem skargi - Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wynikający z art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga została przekazana przez sąd organowi odwoławczemu w dniu 3 lutego 2005 r. (data stempla pocztowego), a zatem po upływie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Kolegium Odwoławczego zachodzi więc przesłanka z art. 58 § 1 pkt 2 cyt. ustawy do jej odrzucenia. Wniosku tego nie można uwzględnić, aczkolwiek nie można podważyć twierdzeń organu, iż tak faktycznie było. Wniosku nie można uwzględnić z uwagi na treść art. 98 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 2 (tj. ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), skargę wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, jeżeli wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy, o której mowa w art. 2, sąd administracyjny przekazuje organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, ze skutkiem określonym w art. 54 § 1 ustawy, o której mowa w art. 2. Ponieważ te wszystkie przesłanki zostały spełnione, nie można było odrzucić skargi. Strona odebrała zaskarżoną decyzję 27.12.2004 r., a skargę złożyła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w dniu 26.01.2005 r., a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu z art. 53 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc teraz do zarzutów podniesionych w skardze, to należy stwierdzić – odwołując się do przepisów ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazanych szczegółowo w decyzji organu pierwszej instancji – że przesłankami do ustalenia opłaty adiacenckiej są: rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ustalenie w drodze operatu szacunkowego, jaka była wartość nieruchomości przed i po podziale oraz czy nastąpił wzrost tej wartości po podziale, uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych m.in. wynika, że przedmiotowa nieruchomość będąca własnością skarżących uległa podziałowi geodezyjnemu na wniosek jej właścicieli Marka i Janiny M., który został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta T. znak: [...] z dnia [...] 2003 r. i że uchwałą Rady Miasta T. z [...] 2003 r. – Nr [...] ustalono stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości: 1. 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale dla nieruchomości objętych podziałem, w wyniku którego z mocy prawa nastąpiło przejęcie gruntów pod drogi za odszkodowaniem płatnym z budżetu Gminy, 2. 30% różnicy wartości nieruchomości, gdy nie zachodzą przesłanki z pkt 1, 3. 0% dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi podlegającymi rozdysponowaniu w trybie określonym drogą odrębnych ustaw nakazujących ich zbywanie poprzez wyodrębnienie nieruchomości lokalowych na rzecz osób ustawowo określonych, 4. 0% dla nieruchomości stanowiących zasób Skarbu Państwa lub zasób Wojewódzki, 5. 0% jeżeli w wyniku podziału wyodrębniono grunty przeznaczone wyłącznie pod inwestycję celu publicznego, 6. 0% jeżeli w wyniku podziału zostaje zniesiona współwłasność nieruchomości powstała w wyniku dziedziczenia. W świetle tej uchwały chybione są więc zarzuty skarżącego podniesione bezpośrednio na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Chybione są też zarzuty, że nie poinformowano go w toku postępowania dotyczącego podziału geodezyjnego o istnieniu przedmiotowej opłaty. W trakcie postępowania organ nie miał takiego obowiązku zważywszy, że jego przedmiotem było zatwierdzenie podziału, a nie ustalenie opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc więc związany zarzutami i wnioskami danej skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu dostrzeżonych w toku sądowej kontroli legalności wszelkich naruszeń prawa. Badając więc zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję organu II instancji pod kątem jej zgodności z prawem – co obejmuje nie tylko badanie zgodności z prawem materialnym, ale także i to w pierwszej kolejności przepisami postępowania – w oparciu o przedłożone akta postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 kpa. Oczywiście w pełni należało podzielić stanowisko tego organu, że rozstrzygając sprawę organy rozstrzygające "mają obowiązek podejmować decyzje w oparciu o obowiązujący stan prawny i że – jak wskazano w zaskarżonej decyzji uległ on zmianie (na marginesie należy tylko zauważyć, że wskazana w decyzji nowelizacja weszła w życie 22 września 2004 r., a nie 21 września, skoro zgodnie z art. 19 ustawy z 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw opublikowanej w Dz. U. Nr 141 z 2004 r. pod poz. 1492 opatrzonym datą dzienna 21.06.2004 r. ustawa ta wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia). Powracając do treści art. 138 § 2 kpa należy zauważyć, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Jedynym powodem wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie była natomiast wyłącznie zmiana stanu prawnego! W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było najpierw przeprowadzenie analizy, czy ustalenia przeprowadzone w postępowaniu organu pierwszej instancji umożliwiają merytoryczne rozpoznanie sprawy w zmienionym stanie prawnym. W wypadku odpowiedzi negatywnej obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie możliwości skorzystania z uprawnień, jakie mu daje art. 136 kpa. Takich analiz organ odwoławczy nie przeprowadził i nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszono kolejny przepis, a mianowicie art. 107 § 1 kpa, określający m.in. obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. Tej dyspozycji ustawowej nie spełnia w ocenie Sądu uzasadnienie przedstawione w zaskarżonej decyzji. W szczególności nie jest nim stwierdzenie: "rzeczoznawca powinien zweryfikować operat, aby uwzględnić wymagania uregulowane w nowym rozporządzeniu"; w sytuacji, gdy organ w ogóle nie przeanalizował, jakie zmiany nastąpiły. Dopiero negatywny wynik obu analiz, czyli stwierdzenie – i oczywiście odpowiednie uzasadnienie stanowiska w tym zakresie – że wskazane dowody nie pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy i nie można ich uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, uprawniałyby organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy mając ma uwadze naruszenie wskazanych przepisów kpa, uznając, że naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy dokona oceny, czy przy zmienionym stanie prawnym możliwe jest – porównując go z poprzednim – merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a w wypadku odpowiedzi negatywnej, czy nie można uzupełnić postępowania dowodowego przed tym organem w trybie art. 136 kpa. Negatywna ocena i w tym przypadku winna być szczegółowo uzasadniona. Prowadząc postępowanie organ ten odniesie się do zarzutów podniesionych w skardze. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 w/w ustawy z 30.08.2002 r.