II SA/Bd 258/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...]. Decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] grudnia 2024r. Nr [...] odmówiono wnioskodawcy - M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - A. K.. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na niespełnienie przesłanki wymaganego wieku powstania niepełnosprawności tj. nie powstania niepełnosprawności do 18 lub 25 roku życia oraz, że obowiązek małżonka nawet rozwiedzionego, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co stanowi przeszkodę przyznania świadczenia synowi podopiecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Strona wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2014r., w którym doszło do uznania niekonstytucyjności różnicowania opieki nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Matka odwołującego się jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga całodobowej opieki. Decyzją z dnia [...] lutego 2025r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm., dalej: "u.ś.w."), w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (świadczenia rodzinne) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia [...] grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceniając natomiast powołanie się przez organ pierwszej instancji na okoliczność daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w kontekście normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r., SKO podniosło, że przepis powyższy stracił przymiot konstytucyjności w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż Prezydent wadliwie zakwalifikował ustalenia wieku, od którego istniała niepełnosprawność matki skarżącego, jako przyczynę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w związku z treścią ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, niedopuszczalne było oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która uznana została za niezgodną z Konstytucją RP. Również chybiony jest argument, jakoby fakt bycia rozwodnikiem powodował, że to były małżonek jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwołał się do treści art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do [...] grudnia 2023r. Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ wskazał natomiast na inną przesłankę. Zdaniem organu, Skarżący nie spełnił warunków pozwalających na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia [...] grudnia 2023r. Organ podał, że decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2024r. przyznano M. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. na okres do 31 sierpnia 2024r., tj. do czasu upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności A. K.. Nowy wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożono [...] sierpnia 2024 r. Skarżący w dniu [...] listopada 2024 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad chorą matką – A. K., legitymującą się nowym orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] października 2024 r. Z nowego orzeczenia wynika, że matka Skarżącego została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia [...] października 2027r. Z orzeczenia wynika również, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki Skarżącego, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2023r Było to zatem kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dotyczące matki Skarżącego. Termin ważności poprzedniego orzeczenia upływał [...] sierpnia 2024 r. Wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności został złożony przed upływem terminu ważności wcześniejszego orzeczenia. Ta okoliczność powoduje, że Strona nie spełniła warunków określonych w art. 63 ust. 3 u.ś.w. Organ podał, że warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na określonych zasadach jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa, odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. W związku z powyższym, organ wskazał, że uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia [...] grudnia 2023 r. przysługuje tylko tym osobom, których podopieczni uzyskali nowe orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, jednak pod warunkiem, że wniosek o wydanie takiego orzeczenia został złożony najwcześniej dzień po upływie ważności poprzedniego orzeczenia. W niniejszej sprawie wniosek złożono przed upływem ważności orzeczenia. To powoduje, że nie spełniono warunku koniecznego do zachowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia [...] grudnia 2023 r., natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem ustawy, świadczenie pielęgnacyjne dotyczy jedynie opiekunów osób, które nie ukończyły 18 roku życia. Mając na uwadze obecnie obowiązujący stan prawny organ uznał, że aktualnie osobą uprawnioną do uzyskania pomocy w związku z istniejącą niepełnosprawnością jest A. K.. Art. 3 ust. 1 u.ś.w. stanowi bowiem, iż celem świadczenia wspierającego jest udzielenie osobom niepełnosprawnym mającym potrzebę wsparcia, pomocy służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych tych osób. Na podstawie ust. 2 art. 3 ustawy, świadczenie wspierające przysługuje osobie w wieku od ukończenia 18 roku życia, posiadającej decyzję ustalającą poziom potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 6bł ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w której potrzebę wsparcia określono na poziomie od 70 do 100 punktów w skali potrzeby wsparcia, o której mowa w art. 4b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] grudnia 2024r. Decyzjom zarzucono naruszenie: - art. 17 ust.1 u.ś.r., że przeszkodą do przyznania świadczenia jest niepowstanie niepełnosprawności do 18 lub 25 roku życia oraz, że osobą uprawnioną do dochodzenia świadczenia jest rozwiedziony małżonek, gdyż jego obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych - art. 63 ust. 1, 2 i 3 u.ś.w. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoby, którym przed dniem wejścia w życie ustawy na zasadach obowiązujących do dnia [...] grudnia 2023 r. przyznano świadczenie pielęgnacyjne, zachowują do niego prawo tylko i wyłącznie, gdy złożyły wniosek o orzeczenie o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz.1267 t.j.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935 t.j. dalej: "p.p.s.a."), pozwala na stwierdzenie, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji – uchybiły prawu materialnemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi oraz wyeliminowanie z obrotu decyzji obu instancji. Jakkolwiek organy obu instancji analizowały prawnomaterialne warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do [...] grudnia 2023 r., to należy w pierwszej kolejności wskazać, że od [...] stycznia 2024 r. nastąpiła znacząca zmiana przepisów u.ś.r., dokonana na mocy art. 43 u.ś.w., w której całkowicie zmieniono kryteria przyznania ww. świadczenia, ponieważ obecnie nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad pełnoletnią osobą niepełnosprawną, a ponadto uchylono m.in. art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasadniczy spór sprowadza się do ustalenia, czy Skarżący spełnił warunki do kontynuacji pobierania świadczenia pielęgnacyjnego po [...] sierpnia 2024r. Wnioskodawca do wniosku o świadczenie załączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] października 2024 r., który zaliczył matkę wnioskodawcy do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...] października 2027r. stwierdzając, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a stwierdzony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] maja 2023 r. Z uwagi na niemożność ustalenia okresu od kiedy powstała niepełnosprawność, organ I instancji odmówił prawa do świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. uznając, że przeszkodą do przyznania świadczenia jest niepowstanie niepełnosprawności do 18 lub 25 roku życia. Decyzja pierwszoinstancyjna w oczywisty sposób naruszała prawo, albowiem została oparta na przepisie, który stracił przymiot konstytucyjności w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. Zasadnie więc organ odwoławczy zakwestionował błędne stanowisko organu I instancji. Również zasadne było zakwestionowanie stanowiska w odniesieniu do kolejności obowiązku alimentacyjnego w przypadku rozwiedzionych małżonków. W sposób wadliwy natomiast, naruszając normy materialnoprawne organ odwoławczy rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, literalne brzmienie art. 63 ust. 3 u.ś.w. wyklucza możliwość przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że wniosek o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności został złożony [...] sierpnia 2024 r., a więc przed upływem ważności dotychczasowego orzeczenia (ważnego do [...] sierpnia 2024 r.). Powyższy przepis stanowi, że osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo, odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia [...] grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa, odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Z kolei, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.ś.w. osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do [...] grudnia 2023 r.), albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od [...] stycznia 2024 r.), na zasadach obowiązujących do dnia [...] grudnia 2023r., przyznane zostało co najmniej do dnia [...] grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia [...] grudnia 2023r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. W ocenie organu odwoławczego - literalne brzmienie art. 63 ust. 3 u.ś.w., wyklucza możliwość przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek o wydanie o orzeczenie o niepełnosprawności złożono bowiem przed upływem terminu ważności poprzedniego orzeczenia, a nie jak stanowi przepis art. 63 ust. 3, w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, przy interpretacji tego artykułu nie może mieć zastosowania jedynie wykładnia literalna albowiem prowadziłaby ona do wniosków sprzecznych z założeniami samej ustawy. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać, zwłaszcza gdy wykładnia literalna prowadzi do uznania, że ustawa zawiera przepisy wewnętrznie niespójne i jej wyniki są niezgodne z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, którego zamiarem nie było pozbawianie praw już nabytych osób, które do [...] grudnia 2023r. świadczenie pielęgnacyjne pobierały. Wskazuje na to jednoznacznie treść uzasadnienia projektu ustawy z 7 lipca 2023r. o świadczeniu wspierającym, gdzie wskazano: "Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego" (por. Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o świadczeniu wspierającym, druk nr 3130 Sejm RP IX kadencji). W konsekwencji, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie w takiej sytuacji możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, stosowanych na podstawie art. 63 ust. 1 u.ś.w. Skarżący należy właśnie do osób, które korzystają z uregulowania ww. ustawy pozwalającego na zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach. Nabył on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na "starych zasadach" i prawo to przysługiwało jemu w dacie [...] sierpnia 2024 r. Po drugie, stwierdzić należy, że sporny przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w., w ocenie Sądu, miał ograniczyć sytuacje występowania z wnioskami o świadczenie pielęgnacyjne bez ograniczenia terminu do ich składania. Stąd też ustawodawca wprowadził zastrzeżenie, że wnioski muszą być złożone w określonym terminie. Rzeczą oczywistą jest, że termin na potrzeby tej regulacji musiał zawierać nie tylko jego długość (liczbę miesięcy), lecz również punkt odniesienia w rozpoczęciu biegu terminu, co skutkowało wskazanie: "od daty utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności". Jest to wskazanie literalnie dość niefortunne, ponieważ z jednej strony w sposób jasny zakreśla cezurę czasową po przekroczeniu której, wnioskodawca utraci możliwość kontynuacji świadczenia na dotychczasowych warunkach, ale z drugiej strony w sposób dezinformujący adresata normy, sugeruje, że nie tylko późniejsze złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ale i zbyt wczesne (przed dniem następującym po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), odnosi taki sam skutek, co opóźnione złożenie takiego wniosku, a ustawodawca zamiaru takiego nie wyraził, kiedy dokona się wykładni omawianego przepisu w sposób funkcjonalny i systemowy. Z drugiej jednak strony, regulacja odnosi się do okresu, gdy strona co do zasady traci uprawnienie w związku z upływem terminu na jaki wydano orzeczenie o niepełnosprawności, stąd ustawodawca zawiera regulację w przedmiocie okresu po upływie tego terminu. Nie sposób zatem przyjąć za racjonalne założenia, iż w sytuacji (jak w niniejszej sprawie), gdzie Skarżący wystąpił o orzeczenie o niepełnosprawności przed datą utraty jego ważności, w konsekwencji pozbawiony został prawa do kontynuowania pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem z wnioskiem wystąpił zbyt wcześnie. W praktyce Skarżący zrobił więcej niż się od niego wymagało. Winien wystąpić z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty utraty ważności dotychczasowego orzeczenia, tymczasem wystąpił z takowym wnioskiem niejako "na zapas" – przed upływem jego terminu ważności. Raz zatem jeszcze należy podkreślić, iż nie było celem przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w., wykluczenie z kręgu osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne "na starych zasadach" osób, które jeszcze przed terminem upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności wystąpiły o nowe orzeczenie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22.01.2025 r., sygn. akt: II SA/Łd 750/24; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21.11.2024 r., sygn. akt: II SA/Łd 648/24; wyrok WSA w B. z dnia [...].11.2024 r., sygn. akt: II SA/Bd 767/2024 r.). Dodatkowo zauważyć należy, iż zgodnie z art. 6bb ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jeżeli wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności został złożony w okresie ważności odpowiednio orzeczenia ustalającego niepełnosprawność albo orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności, to zachowuje ono ważność do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej tę ważność. Warto także zauważyć, iż Skarżący formalnie dochował terminu 3 miesięcy do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tych warunkach – w ocenie Sądu – doszło do naruszenia przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem błędna wykładnia treści art. 63 ust. 3 u.ś.w. ukierunkowała charakter rozstrzygnięcia, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z przyjęciem, że odmowa przyznania świadczenia jest zasadna. Wszystko to uzasadniało zakwestionowanie prawidłowości decyzji organu I jak i II instancji i powodowało konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji przede wszystkim uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię art. 63 ust. 3 u.ś.w. W tych okolicznościach, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.