II SA/Bd 259/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wójt Gminy R. decyzją z [...] listopada 2021 r. odmówił E. Ś. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem J. Ś.. W odwołaniu Skarżąca podniosła m.in., że pobieranie przez nią emerytury wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale jedynie do wysokości tej emerytury. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że wbrew stanowisku organu I instancji w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 – treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej w skrócie "u.ś.r.") nie jest przeszkodą w przyznaniu wnioskowanego świadczenia okoliczność, że wniosek został złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej. Zdaniem Kolegium wadliwa jest także dokonana przez organ I instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 list. a) u.ś.r., w myśl której wnioskowane świadczenie nie może być przyznane, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego według Kolegium jest natomiast niekwestionowana w sprawie okoliczność, że Skarżąca ma przyznane prawo do emerytury. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Zdaniem Kolegium brak jest postawy prawnej, aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy przysługującą ją emeryturą a wskazaną w ustawie wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie podzielił poglądu co do możliwości zawieszenia prawa do emerytury i możliwości w takiej sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca bowiem w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wprost określił, iż w sytuacji kiedy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Wstrzymanie wypłaty emerytury nie niweluje faktu, że doszło do nabycia prawa do emerytury. W skardze do sądu E. Ś. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Skarżącej zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Kolegium. Sąd podziela stanowisko Kolegium odnośnie wykładni art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium odnośnie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., aczkolwiek prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy do takiego samego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane przez Kolegium. W sprawie organ nie kwestionuje faktu, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Nie jest także sporne, że Skarżąca pobiera emeryturę. Istotą sprawy jest natomiast rozstrzygnięcie, czy w świetle 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. możliwe jest przyznanie (pomimo pobierania emerytury) świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą pobieranej emerytury (stanowisko Skarżącej) Problem wykładni 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo nie jest kwestionowane w orzecznictwie stanowisko (podzielane także przez Sąd w niniejszym składzie), że istnieje potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 - dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.) Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępne jw.). Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Jednakże wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.) oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, który regulowałby kwestię dotyczącą wyboru jednego z tych świadczeń. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko, wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W przedmiotowej sprawie z akt sprawy, w szczególności z treści odwołania wynika jednakże, że zamiarem Skarżącej nie jest dokonanie wyboru świadczenia, ale utrzymanie prawa do emerytury i dalsza wypłata świadczenia emerytalnego przy jednoczesnym otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Jak wynika z powyższego tego rodzaju możliwości rozstrzygnięcia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie można wywieść. Ze względu na powyższe, uznając, że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 poz. 329), Sąd oddalił skargę.