II SA/Bd 261/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 5 września 2017 r. nr II/52/2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 ust. 2, 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz – Północ w Bydgoszczy działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z § 2a, art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Dobrcz nr II/52/2017 z dnia 5 września 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobrcz, zakresem zaskarżenia obejmując § 2 ust. 2, 3 i 4 Załącznika do tej uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenia prawa, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 t.j., zwanej w skrócie "u.c.p.g."), polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego, wynikającego z tego przepisu - w odniesieniu do określonych w Załączniku do ww. uchwały, zagadnień mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (§ 2 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu), poprzez nieuzasadnione ingerowanie w prawa podmiotowe obywateli i jednocześnie ograniczanie ich praw w tych kwestiach. Mając na względzie powyższy zarzut, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2, 3 i 4 Załącznika do tej uchwały. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący Prokurator zwrócił uwagę, że w pisemnym uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. (sygn. II OSK 2873/15), analizując uregulowania zawarte w uchwale w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku, Naczelny Sądu Administracyjny wskazał, iż treść jednego z paragrafów tego Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki; w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. Podkreślono przy tym, że w ramach postanowień u.c.p.g. brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody i niezawierającej innych substancji chemicznych. Taka sama teza odnosi się do stwierdzenia, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów, a zarazem sformułowanie do tego nieuzasadnionego prawem ograniczenia wymogów wskazanych w pkt od 1 - 3 spowodowało, że te wymogi jako związane z wypowiedzią nieuzasadnioną w prawie - też nie mogą mieć znaczenia prawnego i nie powinny funkcjonować w porządku prawnym. Normy te ograniczają - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z tej nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań, stanowiąc w sposób niejasny o myciu pojazdów przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, jak również o zakresie napraw obejmującym drobne naprawy własnych samochodów. Zdaniem Prokuratora istnieją przesłanki do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dobrcz w części dotyczącej § 2 ust. 2, 3 i 4 Załącznika do tej uchwały, ponieważ w tych przypadkach doszło do istotnych naruszeń prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, wynikającego z tego przepisu - w odniesieniu do zagadnień: mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi poprzez nieuzasadnione ingerowanie w prawa podmiotowe obywateli i jednocześnie ograniczanie tych praw w tego typu kwestiach, polegające m.in. na dopuszczeniu do mycia poza myjniami wyłącznie nadwozi samochodowych na nieruchomości, czy też na dopuszczeniu do dokonywania poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych wynikających z bieżącej eksploatacji, podczas gdy brak jest ustawowego upoważnienia dla rady gminy do takiego wkraczania w prawa obywateli. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Dobrcz działając w imieniu Rady Gminy Dobrcz, wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu. Uzasadniając swoje stanowisko procesowe organ administracji uznał zgłoszone w skardze zarzuty za zasadne i w związku z tym uwzględnił skargę w całości, precyzując, że w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa oraz zgodnie z uwagami prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej: u.s.g.),. zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie do rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 u.c.p.g.). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych w art. 4 ust. 2. Należy podkreślić, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów Sąd stwierdził, że są one zasadne. W § 2 ust. 2 i 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały, z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, uregulowana została kwestia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, wobec przyjęcia regulacji, iż mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej nieruchomości, na wydzielonych utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez detergentów; a ponadto, że mycie pojazdów może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu. To samo uchybienie dotyczy unormowania zawartego w § 2 ust. 4 Załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dozwolona jest wyłącznie w zakresie wykonywania drobnych napraw wynikających z bieżącej eksploatacji, pod warunkiem, że czynności związane z naprawą nie będą powodować zanieczyszczeń wody, gleby oraz uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym Rada, podejmując uchwałę w tym przedmiocie, jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające, zgodnie z ustawą, odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów [vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, LEX nr 587205, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 164/20, LEX nr 3032436]. Rada nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości mycia pojazdów poza myjniami poprzez wskazanie, że mycie pojazdu może obejmować wyłącznie jego nadwozie, jak to zostało wskazane w § 2 ust. 3 Regulaminu. Przekracza także zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wprowadzone w § 2 ust. 2 Regulaminu ograniczenie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie pod warunkiem dokonania tej czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości. Zwrot "wydzielona, utwardzona część nieruchomości", uznać należy za zwrot niedookreślony, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Podkreślić należy, iż Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia pojazdów poza myjniami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń [vide: Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 627/19, LEX nr 2757545]. Również wprowadzone w § 2 ust. 4 Regulaminu ograniczenie możliwości przeprowadzania napraw poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw i wskazywania tylko co do nich określonych wymogów prowadzi do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań [vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, LEX nr 2612314, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 383/19, LEX nr 2754282, a także wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15, LEX nr 2379360]. Ponadto sformułowanie "drobne naprawy" również jest niedookreślone, co narusza - sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej - wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego i może nasuwać wątpliwości interpretacyjne. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zauważyć należy, że ewentualna utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego, powoduje jedynie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały bądź jej konkretnego przepisu wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r., sygn. akt W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W świetle powyższego sąd przyjął, że ewentualne uchylenie zaskarżonej uchwały, nie uzasadnia umorzenia postępowania wywołanego skargą prokuratora. Reasumując wskazać należy, że rada gminy upoważniona została wyłącznie do wskazania takich wymogów, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie pozwala Radzie na wprowadzanie ograniczeń lub wyłączeń, które nie oparte byłyby na normie upoważniającej i nie realizowały jej celu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 2, 3 i 4 Załącznika do zaskarżonej uchwały, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.