II SA/Bd 263/10

22 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2, pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. F. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na części działki nr [...] w miejscowości Cz., gmina [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a ponadto realizacja zamierzenia określonego we wniosku narusza przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. W odwołaniu od powyższej decyzji D.F. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, wskazując na brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do żądania podziału nieruchomości. W jej ocenie spełniony został warunek dostępu działki o nr [...] do drogi publicznej na podstawie ustanowionej aktem notarialnym służebności gruntowej z prawem przejścia i przejazdu. Ponadto zdaniem odwołującej się w rozpatrywanej sprawie nie ma sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, a w szczególności z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy [...] w sposób nieprzekonujący i niepełny wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, jednakże z uwagi na prawidłowość samego rozstrzygnięcia brak ten został konwalidowany w postępowaniu drugoinstancyjnym. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że teren objęty wnioskiem istotnie nie ma dostępu do drogi publicznej, albowiem nie jest możliwe wykonywanie służebności przejazdu w kształcie nadanym mu w akcie notarialnym z dnia 6 maja 2009 r., ponieważ w akcie tym ustanawia się na nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem[...], na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...], odpłatną służebność gruntową drogi, polegającą na prawie przejścia i przejazdu drogą szerokości 4 metrów, wzdłuż kanału od drogi publicznej do działki[...], na okres do dnia 31 grudnia 2010 r. W ocenie organu, z dokumentów geodezyjnych załączonych do akt przedmiotowej sprawy jasno wynika, że wzdłuż kanału od drogi publicznej (drogi gminnej o nr działki [...]) do działki [...] można dostać się wyłącznie przez obciążoną nieruchomość [...] oraz przez działkę oznaczoną numerem[...], której nie wymienia się w akcie ustanawiającym służebność drogi. Organ zauważył przy tym, że - wbrew stanowisku skarżącej - właściciel nieruchomości władnącej może korzystać z nieruchomości obciążonej jedynie w oznaczonym zakresie i zakres ten został w odniesieniu do analizowanego terenu wyraźnie określony (chodzi o pas szerokości 4 metrów przebiegający wzdłuż kanału), co oznacza, że niedopuszczalne jest modyfikowanie zapisów wymienionego aktu oraz twierdzenie, że służebność gruntowa przebiega przez północno - zachodnią część działki nr [...], to jest w tej części, w której działka ta styka się z działką o nr [...]. Z uwagi zaś na zasadę ekonomiki procesowej. zdaniem organu bezzasadne jest odnoszenie się do pozostałych spornych kwestii, w szczególności tej związanej z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo wodne, ponieważ nawet gdyby okazało się, że wnioskowana inwestycja pozostaje zgodna z tymi przepisami odrębnymi, to wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy byłoby - w tych okolicznościach sprawy - niemożliwe. W skardze do sądu D. F. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego i proceduralnego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 285, 287 oraz art. 288 Kodeksu cywilnego poprzez błędną interpretację ich zapisów, a także bez podstawy prawnej ingerował w swobodę kształtowania umów, wynikającą z art. 353¹ Kc. Ponadto zarzucono naruszenie art. 65 § 1 oraz art. 65 § 2 Kc w zakresie stosowania zasady celowości oraz podważanie, bez wskazania podstawy prawnej, wiarygodności dokumentów tj. naruszenie art. 76 § 1 oraz art. 76 § 2 kpa, a także naruszenie procedury administracyjnej w zakresie art. 77 § 1 kpa. W przekonaniu skarżącej SKO błędnie interpretuje znaczenie słowa "zakres" wywodząc, że z aktu notarialnego nie można wnioskować o dostępie do drogi publicznej z uwagi na określony w akcie zakres służebności. Zdaniem skarżącej wykładnia językowa w niniejszej sprawie ustępuje wykładni funkcjonalnej, ponieważ ustawodawca w art. 65 § 2 Kc wyraźnie wskazuje na konieczność stosowania wykładni funkcjonalnej oraz zasady celowości w odniesieniu do aktu prawnego, czyli badania jakiemu celowi ma on służyć, a z treści aktu notarialnego, który ma moc dokumentu urzędowego, jasno wynika, że działka [...] uzyskuje dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...], co jest uzasadnione istnieniem między nimi bezpośredniej granicy. Wskazała, że zapisu dotyczącego kierunku wjazdu nie można interpretować inaczej, niż jako chęć uniknięcia przejazdu w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań oraz przejazdu np. przez środek pola. Brak obciążenia działki [...] wynikał z faktu, że zmniejszyłaby się jej wartość rynkowa oraz narażałby skarżącą na dodatkowe koszty, co bez wątpienia byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego w sytuacji, gdy działki [...] oraz [...] posiadają granicę bezpośrednią, a strony zgadzają się na zapisy ustanawiające służebność. Skoro właściciel działki władnącej nie wniósł zastrzeżeń dotyczących sposobu realizacji służebności i nie wnosił o obciążenie działki [...], to zgodnie z art. 287 Kc., w sytuacji braku innych uzgodnień, zdaniem skarżącej należy uwzględnić zasady współżycia społecznego, zwyczaje miejscowe oraz zasadę swobody kształtowania umów i zasadę celowości zawarcia umowy. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii podziału nieruchomości i nie przedstawił uzasadnienia prawnego jak również faktycznego w tym zakresie, przy czym podział nieruchomości był jednym z dwóch punktów wniosku o wydanie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji według określonych wyżej kryteriów nie dostarczyła podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy administracyjne orzekające w sprawie, w ocenie Sądu zasadnie uznały, iż nie zostały spełnione warunki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ratio legis art. 61 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie realizowania zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. A więc celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zaistnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. ustalenie czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym rozważania należy rozpocząć od wskazania, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 2 pkt 14 legalną definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Zgodnie z jego treścią przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z akt sprawy w akcie notarialnym z dnia 6 maja 2009 r. ustanowiono na nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...], na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem[...], odpłatną służebność gruntową drogi polegającą na prawie przejścia i przejazdu drogą o szerokości 4 metrów, wzdłuż kanału, od drogi publicznej do działki[...], na okres do dnia 31 grudnia 2010 r., przy czym, z dokumentów geodezyjnych załączonych do akt przedmiotowej sprawy jasno wynika, że wzdłuż kanału od drogi publicznej (drogi gminnej o nr działki [...]) do działki [...] można dostać się wyłącznie przez obciążoną nieruchomość [...] oraz przez działkę oznaczoną numerem[...], której nie wymienia się w akcie ustanawiającym służebność drogi. Oznacza to w istocie, iż powoływany przez skarżącą akt notarialny, nie gwarantuje stronie dostępu do drogi publicznej, ponieważ teren objęty wnioskiem, istotnie nie ma dostępu do drogi publicznej, albowiem nie jest możliwe wykonywanie owej służebności w kształcie nadanym mu w akcie notarialnym z dnia 6 maja 2009 r. Słusznie zatem organ przywołał cywilnoprawną regulację zawartą w art. 287 K.c., wskazującą na zasady interpretacji zakresu poszczególnych służebności. Zgodnie bowiem z tą regulacją dopiero w braku innych danych (braku stosownej umowy między stronami) zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych. W niniejszej sprawie właściciel nieruchomości władnącej (skarżąca) może korzystać z nieruchomości obciążonej jedynie w oznaczonym zakresie i zakres ten został w odniesieniu do analizowanego terenu wyraźnie określony (chodzi o pas szerokości 4 metrów przebiegający wzdłuż kanału). Oznacza, to, że niedopuszczalne jest modyfikowanie zapisów wymienionego aktu oraz twierdzenie, że służebność gruntowa przebiega przez północno - zachodnią część działki nr[...], to jest w tej części, w której działka ta styka się z działką o nr [...]. Odnosząc się zaś do podjętych w skardze prób użycia rozmaitych metod wykładni treści aktu notarialnego na potrzeby uzasadnienia stanowiska skarżącej, godzi się przypomnieć, odwołując się do analogicznych zasad wykładni aktów prawnych, iż orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Generalnie można zatem powiedzieć, że wykładnia językowo - logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. (sygn. akt FPS 9/97) podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Podobnie też w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. III CZP 52/96 wyrażono pogląd, że "według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia: z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. III CRN 50/92 - OSNCP 1993, z. 10, poz. 181, które zgodnie stwierdzają, że w drodze "wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy", a podstawy do ustalenia praw i obowiązków powinny wprost wynikać z ustawy)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy słuszność dokonanych przez organy obu instancji ustaleń, że analiza treści aktu notarialnego z dnia 6 maja 2009 r. dokonana została przez organ II instancji zgodnie z dyrektywą określoną w art. 65 Kodeksu cywilnego, co w żaden sposób nie uprawnia do przyjęcia, iż działka, na której zaplanowano inwestycję ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Oceniając zgodny zamiar stron umowy należało bowiem wziąć pod uwagę uzgodnione elementy faktyczne i prawne kształtujące treść umowy w jej istotnych postanowieniach. Niedopuszczalne byłoby zatem zastosowanie takiej wykładni oświadczenia woli, która doprowadziłaby do uznania, iż obejmuje ono okoliczności sprzeczne z jego treścią lub wcale nim nieobjęte. Wykładnia oświadczenia woli nie może bowiem skutkować uznaniem, że wolą stron było ukształtowanie zakresu służebności w sposób odmienny, niż wynika on z treści umowy. Dlatego też w sytuacji, gdy treść umowy precyzuje zakres i sposób wykonywania służebności, to nie można wymagać od organu, aby dokonał swobodnej wykładni umowy w sposób sprzeczny z jej treścią. Z tego też względu nie można domniemywać, że skoro służebność gruntowa przebiegać ma od drogi publicznej, wzdłuż kanału, przez działkę nr [...] do działki nr [...], a pomiędzy tymi działkami wzdłuż kanału znajduje się działka nr[...], to służebność drogi może być również wykonywana na innej części działki[...], nie objętej treścią tej umowy. Reasumując, wobec ustalenia, że zaplanowana inwestycja jest sprzeczna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez znaczenia jest, czy spełnia ona pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 - 5 cyt. ustawy. W tych okolicznościach bowiem, organy zobowiązane były odmówić ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów stanowisko organów administracji, które odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za słuszne i nie znajdując uzasadnienia do uwzględnienia wniesionej skargi, orzekł jak w sentencji po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).